最高人民检察院


人民检察院刑事检察工作细则（试行）
1991年12月10日，最高人民检察院

第一章 通 则
第一条 根据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》和全国人民代表大会常务委员会的有关规定，结合人民检察院刑事检察工作的实践，制定本细则。
第二条 刑事检察工作是人民检察院的一项专门业务，其任务是：履行侦查监督、审判监督职责，追究犯罪、保障无罪的人不受刑事追究，保障国家刑事法律的统一正确实施，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。
第三条 刑事检察工作必须遵守下列原则：
（一）依法独立行使检察权，履行法律监督职责，不受其他行政机关、团体和个人的干涉；
（二）忠实于事实真象，忠实于法律，对一切公民在适用法律上一律平等，不允许有任何特权；
（三）同公安机关、国家安全机关、人民法院实行分工负责，互相配合，互相制约；
（四）重证据、重调查研究，不轻信口供，严禁刑讯逼供；
（五）保障诉讼参与人的诉讼权利。
第四条 刑事检察工作的业务范围包括：
（一）对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门提 请批准逮捕、移送审查逮捕的案件，审查决定是否逮捕；
（二）对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门侦查终结移送审查起诉或免予起诉的案件，审查决定是否提起公诉或免予起诉；
（三）对需要延长羁押期限或重新计算羁押期限的案件，审查是否延长或重新计算羁押期限；
（四）对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门的侦查活动是否合法实行监督；
（五）出席公诉案件第一、二审和再审案件法庭；
（六）对人民法院的刑事审判活动是否合法实行监督；
（七）审查人民法院的刑事判决、裁定，对确有错误的判决、裁定提出抗诉；
（八）对执行死刑实行临场监督；
（九）结合办案参与社会治安综合治理。
第五条 人民检察院刑事检察部门是在检察长领导下具体承担前条所列各项工作的业务机构。
第六条 人民检察院在刑事检察工作中，应加强与公安机关的相互联系，掌握社会治安情况，并及时参加公安机关对特别重大和影响大、危害严重的重大案件的现场勘查，以及重大集团案件、重大复杂案件和影响大的涉外案件的预审活动。“＃13第七条 人民检察院办理审查逮捕、审查起诉或免予起诉的案件，实行专人审查，刑事检察部门负责人审核，检察长或检察委员会决定的制度。
对重大复杂案件，刑事检察部门在提交检察长或检察委员会决定前，应组织集体讨论。
第八第 人民检察院办理涉及国家机密的案件，必须严格保密，应由检察长或检察长指定的检察人员办理。
第九条 人民检察院办理案件，在讯问被告人、询问证人或被害人时，检察人员不得少于2人。
第十条 人民检察院对于已办结的案件，应当定期或不定期地进行检查，发现错误，及时纠正。检查情况应报告上级人民检察院。
第十一条 人民检察院在办理案件中形成的材料，除随案移送人民法院的外，应及时整理归档。归档材料的范围及顺序等按照国家档案局和最高人民检察院的有关规定办理。
第十二条 最高人民检察院刑事检察厅指导、检查地方各级人民检察院和专门人民检察院刑事检察部门的业务工作；上级人民检察院刑事检察部门指导、检查下级人民检察院刑事检察部门的业务工作。
第十三条 上级人民检察院发现下级人民检察院已办结的案件确有错误时，应指令下级人民检察院纠正，下级人民检察院对上级人民检察院的指令应认真执行。如认为上级人民检察院的指令有错误时，可在执行的同时，向更上一级人民检察院报告情况。
第十四条 人民检察院办理国家安全机关提请或移送审查案件的程序，除本细则第六十二条的规定外，与办理公安机关提请或移送审查案件的程序相同。

第二章 审查逮捕
第十五条 公安机关提请批准逮捕的案件，由同级人民检察院受理。对管辖上有争议的案件，由上级人民检察院指定管辖。
人民检察院侦查部门移送审查逮捕的案件，由本院刑事检察部门受理。
第十六条 受理提请批准逮捕、移送审查逮捕的案件，应检查《提请批准逮捕书》或《逮捕人犯意见书》（一式3份）及案卷材料是否齐备，移送的实物与物品清单是否相符。
第十七条 人民检察院办理审查逮捕的案件，必须查明：人犯 的行为是否构成犯罪；主要犯罪事实是否查清，证据是否确实；是否符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第四十条规定的逮捕人犯的其他条件。
第十八条 人民检察院刑事检察部门办理审查逮捕的案件，应指定检察员或助理检察员进行审查。承办人接到案件后，应及时、全面、认真地审阅案卷材料，制作阅卷笔录。审查后，应提出审查意见，并制作《审查逮捕人犯表》，报刑事检察部门负责人审核。
刑事检察部门负责人对案件进行审核后，应提出审核意见，呈报检察长。
第十九条 人民检察院刑事检察部门办理审查逮捕的案件，对已被采取其他强制措施的人犯可以进行讯问。如需要对未被采取其他强制措施的人犯进行讯问时，应征得公安机关或本院侦查部门同意后进行。
第二十条 对公安机关提请批准逮捕的人犯，已拘留的，人民检察院应在接到《提请批准逮捕书》后的3日内作出是否批准逮捕的决定；未拘留的，应在接到《提请批准逮捕书》后的20日内作出是否批准逮捕或者退回补充侦查决定，重大复杂的案件，不得超过1个月。
对本院侦查部门移送审查逮捕的人犯，刑事检察部门应提出是否逮捕的意见，报请检察长决定，或根据案件情况提出补充侦查的意见，退回侦查部门。对案件审查决定的时限，按前款规定执行。
第二十一条 对符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第四十条第一款规定的人犯，人民检察院应作出逮捕决定。
对公安机关提请批准逮捕的人犯，人民检察院作出批准逮捕决定后，应制作《批准逮捕决定书》，连同案卷材料送交公安机关执行。
对本院侦查部门移送审查逮捕的人犯，经检察长或检察委员会作出逮捕决定后，刑事检察部门应将《审查逮捕人犯表》，连同案卷材料送交侦查部门，由侦查部门制作《决定逮捕通知书》，通知公安机关执行。
第二十二条 对公安机关提请批准逮捕的人犯，如主要犯罪事实不清，证据不足，且已拘留的，人民检察院应作出不批准逮捕的决定；未拘留的，应制作《退回补充侦查决定书》，写明需要补充侦查的内容，连同案卷材料退回侦查部门补充侦查。
对本院侦查部门移送审查逮捕的人犯，如主要犯罪事实不清，证据不足，刑事检察部门应制作《退回补充侦查意见书》，连同案卷材料退回侦查部门补充侦查。第二十三条办理审查逮捕案件时，发现应逮捕而公安机关未提请批准逮捕的人犯，人民检察院应建议公安机关提请批准逮捕，并制作《提请批准逮捕人犯建议书》，送交公安机关。对建议不被采纳，而人民检察院认为犯罪事实清楚，证据充分确应逮捕的，可以直接作出逮捕决定，并制作《决定逮捕通知书》，交公安机关执行。
对应逮捕而本院侦查部门未移送审查逮捕的人犯，刑事检察部门应向侦查部门提出移送审查逮捕人犯的建议。如建议不被采纳，刑事检察部门可报请检察长或检察委员会决定。
第二十四条 对逮捕又改为其他强制措施的人犯，需要再次逮捕的，应重新办理逮捕手续。
第二十五条 对于人犯的行为不构成犯罪的，或具有《中华人民共和国刑事诉讼法》第十一条规定情形之一的，人民检察院应分别情况作出不逮捕决定或建议撤销案件。

对已构成犯罪，但无逮捕必要的人犯，人民检察院也可作出不逮捕的决定，由公安机关继续侦查，直接移送审查起诉或免予起诉。
对公安机关提请批准逮捕的人犯，作出不批准逮捕决定的，应制作《不批准逮捕决定书》，连同案卷材料退回公安机关。
对本院侦查部门移送审查逮捕的人犯，作出不逮捕决定的，刑事检察部门应将《审查逮捕人犯表》，连同案卷材料退回侦查部门。
第二十六条 县级以上的地方各级人民代表大会代表，有犯罪行为需要逮捕的，经相应的人民检察院报请本级人民代表大会主席团或者常务委员会同意后，由犯罪地人民检察院作出逮捕的决定。
现役军人（含文职干部。军队在编职工）有犯罪行为需要逮捕的，由军事检察院审查决定；人民武装警察、边防警察、消防警察有犯罪行为需要逮捕的，由犯罪地或人犯驻地人民检察院审查决定。
第二十七条 人民检察院审查逮捕的下列案件，应报上一级人民检察院备案：
1。不批准逮捕的案件；
2。批准逮捕的反革命案件、涉外案外；
3。作出逮捕或不逮捕决定的检察机关直接受理侦查案件。
备案材料包括，《审查逮捕人犯表》、《提请批准逮捕》或《逮捕人犯意见书》等。
上级人民检察院对报送的备案材料应当认真进行审查，发现错误，及时纠正。
第二十八条 人民检察院对已作出决定的案件，发现原决定确有错误时，应及时纠正。
对已作出逮捕决定，又发现原决定错误的，人民检察院应撤销原逮捕决定，并制作《撤销逮捕决定书》，及时送交公安机关执行。
对已作出不逮捕决定，又发现原决定错误，需要逮捕的，人民检察院应撤销原不逮捕决定，并重新作出逮捕决定，交公安机关执行。
对已撤销原逮捕决定或已作出免予起诉、不起诉决定而被释放的人犯，又发现有漏罪或新罪，需要逮捕的，人民检察院应重新办理逮捕手续。
第二十九条 对公安机关要求复议的不批准逮捕案件，同级人民检察院应当变更承办人认真复议，并在收到《要求复议意见书》后的7日内作出决定，制作《复议决定书》，通知公安机关。
对公安机关提请上一级人民检察院复核的不批准逮捕案件，上一级人民检察院应认真复核，并经检察委员会讨论，在收到《提请复核意见书》后的15日内作出决定，制作《复核决定书》，通知下级人民检察院和公安机关执行。如需改变原决定，应通知作出原不批准逮捕决定的人民检察院撤销原决定，另制作《批准逮捕决定书》。必要时，上级人民检察院可以直接作出批准逮捕决定，通知下级人民检察院填写《批准逮捕决定书》，送交公安机关执行。
第三十条 人民检察院发现公安机关将已批准逮捕的人犯予以释放，且释放错误的，应通知公安机关予以纠正；如意见不被接受，可报请上极人民检察院，由上级人民检察院与同级公安机关共同处理。
第三十一条 在侦查中对人犯羁押期限不得超过2个月。案情复杂、期限届满不能终结的案件，经上一级人民检察院批准可以延长1个月。
公安机关需要延长羁押期限的案件，应由公安机关在羁押期限届满7日前，向同级人民检察院提出《提请批准延长羁押期限意见书》，并提供简要案情。同级人民检察院审查同意后，制作《提请批准延长羁押期限报告书》报上一级人民检察院审查批准。上一级人民检察院应在羁押期限届满前作出是否批准延长的决定。
第三十二条 对重大的犯罪集团案件，流窜作案的重大、复杂案件和交通十分不便的边远地区的重大、复杂案件，在依法延长羁押期限1个月后仍不能办结的，应由公安机关在期限届满15日前，向同级人民检察院提出《提请批准延长羁押期限意见书》，并提供简要案情。同级人民检察院审查同意后，制作《提请批准延长羁押期限报告书》，层报省、自治区、直辖市人民检察院批准，侦查羁押期限可以延长2个月。省、自治区、直辖市人民检察院应在羁押期限届满前作出是否批准延长的决定。
对特别重大、复杂的案件，按上述规定延长羁押期限后仍不能终结的，应由公安机关在期限届满15日前，向同级人民检察院提出《提请批准延长羁押期限意见书》，并提供简要案情。同级人民检察院审查同意后，制作《提请批准延长羁押期限报告书》，层报最高人民检察院转报全国人民代表大会常务委员会审批。
第三十三条 人民检察院直接受理侦查的案件，需要延长人犯羁押期限的，由侦查部门办理报批手续。
第三十四条 公安机关在侦查期间发现已被羁押的人犯另有重要罪行，经同级人民检察院的批准补充侦查后，可以重新计算侦查羁押期限。
人民检察院侦查部门在侦查期间发现已被羁押的人犯另有重要罪行的，能照前款办理。
第三十五条 对已决定逮捕的人犯，公安机关到外地执行逮捕或用函件委托外地公安机关代为逮捕的，应依照最高人民检察院、公安部《关于到外地逮捕人犯手续的几项规定》办理。

第三章 审查起诉
第三十六条 各级人民检察院提起公诉的案件，应与人民法院审判管辖相适应。
（一）基层人民检察院受理同级公安机关移送审查起诉的案件，经审查，认为属于上一级人民法院管辖的第一审案件时，应写出审查报告，连同案卷材料报送上一级人民检察院；也可以由基层公安机关向上级公安机关报送，由其向同级检察机关移送审查起诉，再由人民检察院分院或自治州、省辖市人民检察院向中级人民法院提起公诉。
人民检察院分院或自治州、省辖市人民检察院受理下级人民检察院报送的审查起诉案件，经审查认为不属中级人民法院管辖的第一审案件，一般应退回基层人民检察院，与要时也可直接向中级人民法院提起公诉。
（二）人民检察院分院或自治州、省辖市人民检察院受理的应向省、自治区、直辖市高级人民法院起诉的案件，应报送省、自治区、直辖市人民检察院向高级人民法院提起公诉。
（三）省、自治区、直辖市人民检察院受理的应向最高人民法院起诉的案件，应报送最高人民检察院向最高人民法院提起公诉。
上级人民检察院受理同级公安机关移送审查起诉的案件，如属下级人民法院管辖，可建议同级公安机关按照案件管辖范围，交下级公安机关向同级人民检察院移送审查起诉；也可直接交下级人民检察院审查，由下级人民检察院向同级人民法院提起公诉。
第三十七条 人民检察院受理公安机关移送审查起诉或免予起诉的案件，刑事检察部门受理本院侦查部门移适审查起诉或免予起诉的案件，应检查《起诉意见书》或《免予起诉意见书》（一式3份）及案卷材料是否齐备，移送的实物与物品清单是否相符。
第三十八条 人民检察院办理移送审查起诉或免予起诉的案件，必须查明；
（一）犯罪事实、情节是否清楚，证据是否确实、充分；
（二）犯罪性质和罪名的认定是否正确，适用法律是否适当；
（三）有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人；
（四）有无法定从轻、减轻、免除或从重、加重处罚的情节；
（五）是否属于不应当追究刑事责任的；
（六）有无附带民事诉讼；
（七）侦查活动是否合法。
第三十九条 人民检察院刑事检察部门受理移送审查起诉或免予起诉的案件，应指定检察员或助理检察员办理。承办人接到案件后，应及时、认真地阅卷审查，制作阅卷笔录，复核犯罪事实、证据，讯问被告人，调查补充必要的证据。
第四十条 人民检察院认为需要重新勘验和检查时，一般应要求公安机关进行，人民检察院派员参加；也可以由人民检察院进行，请公安机关派员参加；必要时可以聘请专门技术人员参加。
第四十一条 承办人对案件进行审查后，应拟写《案件审查报告》，提出起诉、免予起诉或者不起诉的意见，报刑事检察部门负责人审核。
刑事检察部门负责人对案件进行审核后，应提出审核意见，报请检察长或检察委员会决定。
第四十二条 人民检察院对移送审查起诉或免予起诉的案件，应在1个月内作出决定；重大、复杂的案件，1个月内不能作出决定的，刑事检察部门应填写《延长办案期限审批表》，经检察长批准可以延长15日。
人民检察院改变管辖的案件，以改变后的办案机关收到案件之日起计算办案期限。
公安机关补充侦查后移送人民检察院的案件，人民检察院可重新计算审查起诉期限。
第四十三条 人民检察院刑事检察部门对本院侦查部门移送审查起诉或免予起诉的案件，按本细则第四十二条规定的期限办理。
第四十四条 人民检察院对案件进行审查后认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，并制作《起诉书》，连同案卷材料、证据移送同级人民法院。
第四十五条 对公安机关移送审查起诉的案件审查后，认为主要犯罪事实不清，证据不足，或遗漏罪行、遗漏同案犯，需要进一步侦查的，人民检察院应提出具体意见，连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查或自行侦查。
对本院侦查部门移送审查起诉的案件，需要退回补充侦查的，可参照前款办理。
第四十六条 人民检察院在办理公安机关移送审查起诉的案件中，发现遗漏依法应当移送审查的同案犯的，应制作《移送审查起诉被告人建议书》，建议公安机关补充移送审查起诉。对建议不被采纳，而人民检察院认为犯罪事实清楚，证据确实、充分，必须追究被告人刑事责任的，可
以直接提起公诉。
人民检察院刑事检察部门在办理本院侦查部门移送审查起诉的案件中，发现遗漏依法应当移送审请起诉的同案犯的，应向侦查部门提出补充移送审查起诉的意见。侦查部门如有不同意见，刑事检察部门可报请检察长或检察委员会决定。
第四十七条 被告人的行为已构成犯罪，但依法不需要判处刑罚或免除处罚的，人民检察院可以对被告人作出免予起诉的决定，并制作《免予起诉决定书》。
对人民检察院直接受理侦查的贪污、受贿等案件的被告人，需要作出免予起诉决定的，依照最高人民检察院《关于贪污、受贿案件免予起诉工作的规定》办理。
第四十八条 免予起诉决定由人民检察院公开宣布。
《免予起诉决定书》应送达被告人，其副本应分别送交公安机关、被告人所在单位及被害人等。
对免予起诉的被告人，人民检察院可以依照《中华人民共和国刑法》第三十二条的规定，根据不同情况，予以训诫，责令具结悔过、赔礼道歉。
第四十条 对被告人具有《中华人民共和国刑事诉讼法》第十一条规定情形之一的，人民检察应当作出不起诉决定，并制作《不起诉决定书》。
第五十条 不起诉决定由人民检察院公开宣布。
《不起诉决定书》应送达被告人，其副本应分别送交公安机关、被告人所在单位及被害人等。
第五十一条 对公安机关移送审查起诉的案件，人民检察院发现犯罪事实并非被告人所为的，应将案卷退回公安机关重新侦查；如被告人已被逮捕，应作出撤销逮捕决定，通知公安机关立即释放。
第五十二条 人民检察院对已起诉的案件，如发现依法不应当追究刑事责任的，应当主动撤回起诉，作出不起诉决定或建议撤销案件。
第五十三条 人民检察院受理 人民法院退回补充侦查的案件，应当在1个月以内补充侦查完毕。其中对公安机关移送的案件，可以自行侦查，也可以退回公安机关补充侦查；对人民检察院直接受理侦查的案件，可以由刑事检察部门补充侦查，也可以退回侦查部门补充侦查，必要时可由刑事检察部门与侦查部门共同补充侦查。
第五十四条 人民检察院直接受理侦查的案件，决定免予起诉后，刑事检察部门应将《免予起诉决定书》副本及《案件审查报告》报上一级人民检察院刑事检察部门备案审查。
第五十五条 公安机关认为人民检察院作出的免予起诉决定有错误，要求复议、复核或被告人、被害人提出申诉的案件，由同级或上一级人民检察院控告申诉检察部门受理复查。复查后，应起诉的，由控告申诉检察部门提起公诉。
第五十六条 公安机关要求复议的不起诉的案件，由同级人民检察院刑事检察部门受理，并应变更承办人认真复议。人民检察院应在收到《要求复议意见书》后的7日内作出决定，通知公安机关。
下级公安机关向上一级人民检察院提请复核的不起诉案件，上一级人民检察院刑事检察部门应认真复核。人民检察院应在收到公安机关《提请复核意见书》后的15日内，最迟不超过20日作出决定，并由刑事检察部门制作《复核决定书》，通知下级人民检察院和公安机关执行。如改变原决定，可由作出原决定的人民检察院撤销原决定，重新制作决定书。
被害人对人民检察院决定不起诉的案件提出申诉的，由控告申诉检察部门受理。
第五十七条 最高人民检察院对地方各级人民检察院或上级人民检察院对下级人民检察院的起诉、免予起诉、不起诉决定，发现确有错误，应指令下级人民检察院纠正。

第四章 侦查活动监督
第五十八条 人民检察院依照法律规定，对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。
人民检察院刑事检察部门在检察长领导下，对本院侦查部门的侦查活动是否合法实行监督。
第五十九条 侦查活动监督主要是发现和纠正以下违法行为：
（一）对人犯刑讯逼供、指供、诱供的；
（二）对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段获取证言，收集证据的；
（三）伪造、隐匿、销毁、偷换以及私自涂改证据的；
（四）徇私舞弊，放纵、包庇犯罪分子的；
（五）有意制造冤、假、错案的；
（六）利用职务之便谋取非法利益的；
（七）违反有关赃款、赃物保管处理规定，贪污、挪用的；
（八）违反法定期限和有关强制措施规定的；
（九）其他违反《中华人民共和国刑事诉讼法》有关规定的。
第六十条 对公安机关侦查活动的违法行为，人民检察院应根据情节和后果，分别采用口头、书面形式提出纠正意见；构成犯罪的，应追究刑事责任。
对违法行为的口头纠正意见，一般由案件承办人提出，并及时向刑事检察部门负责人汇报，必要时由刑事检察部门负责人提出；需要发《纠正违法通知书》的，应报请检察长批准。
发出《纠正违法通知书》后，应督促公安机关将纠正情况及时告人民检察院。
对应追究刑事责任的，人民检察院刑事检察部门应移交本院侦查部门立案侦查。
第六十一条 人民检察院刑事检察部门对本院侦查部门侦查活动中的违法行为，应根据情节和后果分别处理。情节较轻的，可直接向侦查部门提出纠正意见，情节较重的，或需追究刑事责任的，应报告检察长决定。
第六十二条 人民检察院派员参加公安机关的现场勘查和预审活动，应在了解案情、熟悉证据的同时，认真履行侦查活动监督职责，发现违法，及时纠正。
第六十三条 人民检察院对已作出批准逮捕、不批准逮捕决定的案件，在送交公安机关后，应及时了解和掌握公安机关的执行情况。对拖延执行或不执行人民检察院决定的，应发出《纠正违法通知书》督促执行，同时将情况报告上一级人民检察院，并抄报上一级公安机关。
第六十四条 下级人民检察院提出的纠正违法意见不被接受时，应及时向上一级人民检察院报告。上级人民检察院如认为下级人民检察院的纠正违法意见正确时，应与同级公安机关共同督促下级同公安机关纠正；如认为下级人民检察院的纠正违法意见有错误，应通知下级人民检察院撤销已发出的《纠正违法通知书》。

第五章 出席第一审法庭
第六十五条 提起公诉的案件，除罪行较轻并经人民法院同意不出席法庭的外，人民检察院都应当派员出席法庭，支持公诉。
第六十六条 出庭的检察人员以国家公诉人的身份出席第一审法庭。公诉人应由检察长、检察员或代理检察员一至数人担任，并配备书记员担任记录。
第六十七条 公诉人的任务是：
（一）指控、揭露和证实犯罪，提请人民法院对被告人依法作出判决；
（二）维护诉讼参与人的合法权益；
（三）对法庭的审判活动是否合法，实行监督；
（四）结合案情宣传法制。
第六十八条 检察人员在出庭前，必须认真做好准备工作，进一步熟悉案情，制作公诉词，并针对被告人和辩护人可能进行辩护的重点问题拟写答辩提纲。
第六十九条 公诉人在法庭上应依法进行下列活动：
（一）宣读起诉书，参与法庭调查；
（二）发表公诉词，参加法庭辩论；
（三）对法庭审判活动中的违法行为，提出纠正意见。
第七十条 在法庭上，公诉人应认真听取和积极参与法庭调查，以协助法庭查明案情，揭露和证实犯罪。
有下列情形之一的，公诉人经审判长许可，可以对被告人、被害人、证人进行讯问、询问或建议审判长出示已收集在案的证据：
（一）审判人员对起诉书认定的犯罪事实漏问或未查清的；（二）被告人在法庭中供述的犯罪事实、情节与实际情况不符的；
（三）有关事实、情节、罪名和犯罪动机、目的等方面可能成为辩论焦点的。
第七十一条 法庭辩论中，公诉人对在认定事实、证据、罪名、罪责以及适用法律等方面与被告人及其辩护人有分歧的，应认真进行答辩。
第七十二条 法庭审理过程中，遇有下列情形之一的，公诉人应当建议休庭，延期审理：
（一）需要通知新的证人到庭，调取新的物证，重新鉴定或勘验的；
（二）发现案件主要犯罪事实不清，证据不足，需要补充侦查的；
（三）发现有遗漏影响定罪量刑的犯罪事实和应追究刑事责任的人，不能当庭调查清楚的；
（四）有严重违法行为，影响审判活动正常进行的。
当延期审理的建议不被采纳时，应提请法庭记录在案。庭后报经检察长同意，可以书面形式向人民法院提出纠正意见。
第七十三条 检察人员的出庭笔录，应详细记载庭审的时间、地点、人员、公诉人出庭执行任务情况和法庭辩论等主要内容。
第七十四条 对人民法院认为人民检察院提起公诉的共同犯罪案件中有遗漏同案犯的，人民检察院应依照最高人民法院、最高人民检察院《关于共同犯罪案件中对检察院没有起诉、法院认为需要追究刑事责任的同案人应如何处理问题的联合批复》办理。

第六章 按上诉程序提出抗诉
第七十五条 人民检察院在收到人民法院第一审刑事判决或裁定书后，办案人员应及时审查，填写《刑事判决、裁定书审查表》，提出处理意见，报刑事检察部门负责人审核。对需要提出抗诉的案件，刑事检察部门应组织集体讨论，并报检察长或检察委员会决定。
第七十六条 人民检察院认为同级人民法院第一审刑事判决、裁定有下列错误之一的，应制作《抗诉书》，向上一级人民法院提出抗诉；
（一）有罪判无罪、无罪判有罪的；
（二）重罪轻判、轻罪重判、量刑明显不当的；
（三）认定罪名不正确，一罪定数罪、数罪定一罪影响正确量刑的；
（四）免予刑事处分、适用缓刑错误的；
（五）严重违反诉讼程序影响正确判决、裁定的。
第七十七条人民检察院对同级人民法院第一审判决的抗诉，应在接到判决书的第二日起10日内提出；对裁定的抗诉，应在接到裁定书的第二日起5日内提出。
对全国人民代表大会常务委员会《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》中第一条所列犯罪案件的判决的抗诉，应在接到判决书的第二日起3日内提出。
第七十九条 上级人民检察院对下级人民检察院按照上诉程序提出抗诉的案件，认为抗诉正确的，应支持抗诉；认为抗诉不当的，应当制作《撤回抗诉决定书》，向同级人民法院撤回抗诉。下级人民检察院如果认为上一级人民检察院撤回抗诉不当，可以提出复议。上级人民检察院应认真进行复议。
上级人民检察院在上诉、抗诉期限内，发现下级人民检察院应当提出抗诉而没有提出抗诉的案件，可责成下级人民检察院依法提出抗诉。
第八十条 对第二审人民法院发回原审人民法院重新审判的案件，原审人民法院的同级人民检察院在上诉、抗诉期限内，如果认为重新审判决确有错误，仍可通过原审人民法院向上一级人民法院提出抗诉。

第七章 出席第二审法庭
第八十一条 对提出抗诉的案件或者第二审人民法院要求派员出庭的案件，同级人民检察院都应当派员出席第二审法庭。
第八十二条 检察人员出席第二法庭的任务是：
（一）支持下级人民检察院的抗诉或听取上诉人的上诉意见，对原审法院错误的判决或裁定提出纠正意见；
（二）支持原审人民法院正确的判决或裁定，反驳无理上诉，建议法庭维持原判；
（三）维护诉讼参与人的合法权利；
（四）对审判活动是否合法实行监督；
（五）结合案情宣传法制。
第八十三条 检察人员出席条二审法庭前，应客观全面地审查原审案卷材料，以及下级人民检察院的抗诉书或上诉人的上诉状。重点审查原审判决认定犯罪事实、适用法律是否正确，证据是否确实、充分，量刑是否适当，以及抗诉或上诉的理由是否正确。
第八十四条 人民检察院审查第一审案卷材料，不受上诉或者抗诉范围的限制，必要时应提讯原审被告人，复核主要证据。
第八十五条 检察人员出庭支持抗诉，应制作抗诉词，拟写答辩提纲。对上诉案件出庭时，应制作出庭意见。
第八十六条 检察人员在条二审法庭上进行下列活动：
（一）宣读抗诉书或听取上诉人的上诉意见，参与法庭调查；
（二）发表抗诉词或出庭意见，参加法庭辩论；
（三）对法庭审判活动中的违法情况，提出纠正意见。
第八十七条 在法庭辩论中，检察人员应针对原审判决或裁定认定事实或适用法律、量刑等方面的问题，以及上诉人的上诉意见、辩护人的辩护意见进行重点发言。
第八十八条 法庭审理过程中，遇到本细则第七十二条所列情形之一的，检察人员应当建议休庭，延期审理。
第八十九条 对检察人员出席第二审法庭的其他要求，参照本细则第五章的有关规定执行。

第八章 审判活动监督
第九十条 人民检察院依照法律规定，对人民法院的审判活动是否合法，实行监督。
第九十一条 审判活动监督的重点是：
（一）人民法院审理案件是否遵守法定审理和送达时限；
（二）法庭组成人员是否合法；
（三）人民法院审理案件是否依照法定程序进行；
（四）被告人和其他诉讼参与人的合法利益是否得到保障；
（五）审判人员有无徇私枉法的行为；
（六）审判活动中有无其他违法行为。
第九十二条 人民检察院对人民法院审判活动中的违法行为提出纠正意见，可参照本细则第六十条、第六十四条的规定执行。

第九章 按审判监督程序提出抗诉
第九十三条 人民检察院认为人民法院已经发生法律诳力的判决、裁定确有下列错误之一的，应按审判监督程序向人民法院提出抗诉：
（一）有罪判无罪、无罪判有罪的；
（二）重罪轻判、轻罪重判，量刑明显不当的；
（三）认定罪名不正确，一罪定数罪、数罪定一罪，量刑明显不当的；
（四）严重违反诉讼程序影响正确判决、裁定的。
第九十四条 对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定需要提出抗诉时，刑事检察部门应组织集体讨论，并报检察长提交检察委员会决定。
第九十五条 最高人民检察院发现各级人民法院已发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院发现下级人民法院已发生法律效力的决或裁定确有错误时，可以直接向同级人民法院提出抗诉，或者责成所作判决、裁定人民法院的上一级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。
第九十六条 地方各级人民检察院发现同级或上级人民法院已经发生法律效力的判决或裁定确有错误时，应制作《提请抗诉报告书》，建议上级或层报更上一级人民检察院决定是否提出抗诉。
第九十七条 人民检察院按照审判监督程序提出抗诉案件，经人民法院审理并作出终 审判决或裁定后，如同级人民检察院认为人民法院所作的终审判决、裁定仍有错误，应提请上一级人民检察院按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉。
第九十八条 地方各级人民检察院按照审判监督程序向人民法院提出抗诉时，应将《抗诉书》副本抄送上一级人民检察院。

第十章 出席再审法庭
第九十九条 人民法院通知人民检察院出席再审法庭，人民检察院应派员出席。
第一百条 人民检察院派员出席再审法庭，应区分以下情况，由不同的业务部门承担出庭任务：
（一）人民检察院按照审判监督程序提出抗诉引起的再审案件，出庭任务由承办提出抗诉的业务部门承担；
（二）人民检察院经复查向人民法院提出再审建议后，人民法院决定再审的案件，出庭任务由复查该案的业务部门承担；
（三）人民法院经复查依法决定再审的案件，原审被告人正的服刑的，出庭任务由人民检察院监所检察部门承担；原判决已执行完毕的，出庭任务由人民检察院控告申诉部门承担。
第一百零一条 人民检察院派员出席再审法庭，应与人民法院的审判管辖相适应。
第一百零二条 人民检察院派员出席再审法庭，如果再审案件按照第一审程序审理，可参照本细由第五章的有关规定执行；如果再审案件按照第二审程序审理，可参照本细则第七章的有关规定执行。

第十一章 执行死刑临场监督
第一百零三条 人民法院对罪犯执行死刑时，人民检察院应当派员临场监督。
执行死刑临场监督，由检察长、检察员或助理检察员一至数人担任，并配备书记员担任记录。
第一百零四条 人民检察院收到同级人民法院执行死刑临场监督通知后，应检查同级人民法院是否收到最高人民法院或按规定应由高级人民法院核准死刑的判决（或裁定）和执行死刑的命令。
对停止执行后重新执行死刑的案件，应查明有无重新签发的执行死刑命令。
第一百零五条 在执行死刑前，人民检察院临场监督人员如发现有下列情形之一的，应建议人民法院停止执行：
（一）被执行人并非应执行死刑的罪犯；
（二）罪犯正在怀孕的；
（三）罪犯犯罪时不满18岁的；
（四）罪犯临场喊冤，提出新的证据、情节，或有其他情况，应暂缓执行的；
（五）执行死刑的场地和现场秩序足以造成他人伤亡的。
第一百零六条 执行死刑后，人民检察院临场监督人员应检查罪犯是否确已死亡，并填写《死刑临场监督笔录》，签字后入卷归档。

第十二章 附 则
第一百零七条 关于本细则中涉及的人民检察院法律文书或文件的格式、要求，由最高人民检察院另行规定。
第一百零八条 本细则自下发之日起施行，《人民检察院刑事检察工作试行细则》同时废止。最高人民检察院的原有关规定与本细则不一致的，以本细则为准。
第一百零九条 本细则由最高人民检察院解释。


加快农村土地承包经营权流转的法律思考——以福建省漳州市为例

洪碧华 方赐德　黄志坚


　　解决三农问题，保障农民利益，必须保障农民对土地的权利。土地承包经营权是农民在土地权利上的主要表现形式，如何完善土地承包经营权的流转制度，是当前深化农村土地制度改革的重要内容，是强化土地承包经营权的物权化、保障农民利益的重要体现。漳州农村土地承包经营权流转率高达15.82%，是沿海地区土地流转率较高的地方，一些村镇创新了流转方式，形成可供借鉴的模式。但是随着流转的承包农户增多，流转形式多样化，流转主体的多元化，流转利益关系的复杂化，土地流转中暴露出一些有等待解决的问题，迫切需要探索建立符合漳州实际和市场经济规律要求的土地承包经营权的流转制度，以确保土地流转不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益。如何依法正确引导农村土地经营权的流转，优化土地资源配置，已成为当前农村工作一项重大课题。为此，我们走访调查了漳州市一些重点县(市、区)及村镇，就土地经营权流转的情况进行深入调查研究，分析土地流转中存在的主要问题，探索完善体制的具体对策。首先要界定土地产权。即虚化土地所有权，强化经营权，使土地承包经营权物权化；其次是在产权界定清晰的基础上，加快培育土地流转市场；第三是创新土地流转机制；第四是发挥政府的的作用，加大农业设施的投入，规划和引导土地流转的科学化，重点扶持和鼓励适合当地的流转形式。
一、农村土地承包经营权流转的客观必然性
　　从国内外的工业化、城市化和农业现代化的过程看，农村土地的流转是现代化进程中的必然趋势。从我们调研的情况看，漳州农村土地流转的客观必然主要体现在：
（一）土地流转是工业化和城市化发展的必然
　　随着我国工业化和城市化进程的加快，第二、三产业的迅速发展，为社会创造了大量就业机会，急需大量劳动力，为农村劳动力转移到二、三产业创造了条件。外出打工成为农民增收的重要途径，据统计显示，2008年漳州农民人均纯6506纯元，其中工资性收入2606元，非农收入1031元，两项合计占农民收入的56%。由于农业的比较效益低，农村劳动力流向效益高的二、三产业不断增加，由此造成农村中大批青壮年劳动力外出打工，留守农村的劳动力是妇女、老人，甚至是儿童，只能维持农业一般性的生产，从事传统的种植业生产，这必然导致农业经营效益日趋下降，农业生产的积极性受到打击，以至一些村镇出现了“有田无人种”、“门口趴着一只狗，家中剩下老两口”的现象。这种现象为土地的流转提供了可能；由于规模化的流转为农户带来更多收入，必然有效地推动流转。据我们调查显示：外出打工已成为土地转让、转包、出租的主要原因之一。
（二）土地流转是现代农业产业发展的必然
　　所谓现代农业，实质是以现代科学技术及其应用水平、现代工业技术及其装备水平、现代管理技术及其管理水平、现代农产品加工技术及其加工水平、现代农产品流通技术及其营销水平为基础、产供销相结合、贸工农一体化、高效率和高效益相统一的新型农业，其中机械化和集约化是现代农业的基本特征。
　　现代农业的机械化和集约化是以土地的集中规模经营为前提的，而小规模经营对于现代农业则是一种障碍。建立在小规模经营基础上的农业，其技术进步的速度是非常缓慢，难以适应现代农业发展的要求。此外，分散经营的小生产与大市场的矛盾日趋加剧，成为农业增产农民增收的障碍，要破解这一难题，只有通过提高生产的集约化程度，引导农村中的专业大户，培育壮大农民专业组织，发展现代农业，实施产业化经营，从而实现从传统农业向现代农业转变。这从客观上迫切需要推动土地经营权的流转。
（三）土地流转是解决“三农” 问题的必然
　　土地是农民赖以生存的最基本的生活保障来源，也是农村经济发展的最基本的条件，是决定“三农”问题的基础性因素。“三农”问题的关键在于促进农民增收，目前农民增收的途径主要是：一是依靠发展生产实现规模经营，提高效益、增加收入；二是依靠农民从事非农生产和就业，创造兼业收入和工资性收入；三是通过土地增值带来的收入。这三种增收的途径都有赖于土地的流转，居于目前的状况，通过土地经营权的流转，把劳动力从有限的耕地上解放出来从事非农生产，带来工资性收入，从而增加农民收入。土地流转不仅带来农业生产的规模效益，也为当地的农业生产带来先进的技术和管理，为农村经济的发展起到带头促进的作用。通过流转，农民按照市场价格让出经营权，真实体现土地资源的价格，从而实现土地增值带来的实际效果，并得到实实在此的效益。这也是一些地方政府采取比较积极的态度，支持和鼓励土地流转的原因。
二、漳州市土地流转的过程、现状和模式
（一）漳州市土地流转的过程
1、自发流转阶段（1982—1998年）。上世纪八十年代初，漳州农村基层冲破重重阻力，实行家庭承包为主的责任制。至1982年，除漳州城区的前锋村实行大队核算，2万多个生产队都实行包干到户的生产责任制。随后，又开展稳定山林权、划定自留山、和落实自留滩、责任滩政策。当时，很多群众不愿流转、不敢流转。随着时间的推移，农村相继出现了个别的、隐蔽的、暂时性和自发性的土地流转，主要存在劳动力缺失的家庭，个别举家外出的家庭。这期间缺少政策导向和条件，刚开始流转显得少量零散。而随着农产品加工业的兴起和部分农民进城打工，土地流转慢慢浮出水面。而基层为了解决农业税和“三提五统”难征收的问题，当时出现的“双田制”也可说是土地流转的特例。据1997年底的调查，当时的“责任田”达35.74万亩，占应延包耕地面积248.55的14.4%。这些“责任田”，按劳力、人口承包的占72%，以招标或协议承包的占28%。换名话说，有10万亩的“责任田”是以招标或协议方式实现了“隐性”流转。
2、探索引导阶段（1998—2003年）。在第一轮承包到期后，我市在1999年底基本完成土地延包工作，1.81万个村民小组、197.96万亩耕地完成延包发证，分别占应发证数的95.11%和95.51%。这大大增强了农民的土地稳定感，土地流转有了制度性的基础更加。随着非农产业、农业专业化和产业化经营的快速发展，土地流转的条件日趋成熟。针对这种情况，为了适应农业、农村生产力发展的需要，适时适度发展农业规模经营，在调查研究的基础上，1999年，原漳州农经委出台了《农村集体耕地使用权流转规则》和《漳州市农村集体耕地使用权转包合同》（示范格式），积极指导土地流转，并强调土地流转要按“依法、自愿、有偿”的原则，要经原发包方同意。2000年，经市委主要领导同意，市委办以漳委办[2000]8号转发了农经委的《农村集体耕地使用权流转规则》，要求通过试点，认真总结经验，积极稳妥地加以引导。截止2000年底，我们就观察点的后坂、南书、梅西、仙岭、彭林5个村作了了解，这5个村的耕地使用权流转面积1115亩，占总面积的16.49%。从时间上看，季节性的480亩，占流转面积43%；一年以上的635亩，占流转面积57%。从流转方式上看，转包的554亩, 占50%；公司（企业）统包的160亩，占14%；公司统一经营、原承包户原地原种的401亩, 占36%。由于观察点分别代表平原、沿海、山区农村，由此也可大略印证全市的流转情况。
3、机制创新阶段（2003年至今）。群众的法律意识逐渐增强，一些地方开始用协议或合同来规范流转关系，维护农民的利益，但总体来讲还是公司和大户居主导，一家一户的农民仍处弱势地位，也难以分享到土地增值而实现的超额利润。《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农民专业合作社法》等及有关法法规的出台，为培育土地流转主体，规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，营造良好的法律环境。一些大的食品加工企业如东方食品公司等，积极引导农村能人建立相关的专业合作社，建设示范基地，实现品种、技术、质量、价格等方面的统一，建立更加紧密的协作关系进行流转的制度创新。一些有实力的农民专业合作社，也发挥自己市场优势，通过异地扩张，实现土地的大规模流转，如龙海农鑫的经营规模达到5000多亩。近年来，国家加大对“三农”工作的支持力度，社会化服务迅速兴起，非农产业发展也较快，土地流转的外部环境趋好，条件更加成熟。
(二)漳州市农村土地承包经营权的现状
目前全市土地流转面积为35.7万亩，占农户承包耕地总面积的15.8%，详见统计表。
漳州市农村土地流转情况表
县（市、区） 耕地面积
（万亩） 流转耕地面积（万亩） 流转率（%）
芗城区 6.46 0．83 12.8
龙文区 4.07 0．14 2.67
龙海市 25.86 11.46 44.32
漳浦县 41.44 5．72 13.8
云霄县 16.03 2.05 12.8
诏安县 32.4 5.35 16.5
东山县 5.8 0．61 10.6
南靖县 33 0．56 1．68
平和县 31.2 3.80 12．18
华安县 14.27 2.50 17.5
长泰县 15．1 2．69 17．8
全市合计 225.63 35．7 15．82
调查中发现，全市土地流转呈现出以下几个特点：一是流转进展不平衡。沿海地区二、三产业比较发达，农民外出务工、经商较多农村土地流转快；交通便利，农业基础设施较完善的地方农村土地流转快。如龙海市的农村土地流转最为活跃，流转率达到44.32%。二是土地流转形式多种多样。有转包、转让、互换、出租、入股等，流转方式以转包和出租为主，约占总流转面积的70%。三是流转期限有长有短。流转期限的长短与流转土地的用途、作物的生产周期有密切关系。用于种植蔬菜的，流转期限大都较短，一般只有一年，如龙海市东园现代农业示范园区；用于种植花卉、水果、茶叶的，流转期限大都较长，如南靖的花卉用地、平和的水果用地。
（三）漳州市土地流转的主要模式
1、农户与农户流转型。这种模式以民间的口头约定为主，流转的对象一般是本地的种田能手和亲人，多依赖于彼此间的信任或是亲属关系，对流转的费用和期限没有具体的合同规定和约束，遇到国家开发利用土地，青苗补偿归经营者，土地安置费归承包方。这一类型在龙海比例占到3/4。在芗城区，这类流转的面积有4353亩，约占农村土地流转面积的52.61%。在农户与农户流转型里, 其中的农户与大户的流转值得提倡。种植大户、营销大户对市场敏感，承受风险能力较强，在经营管理上有一套，与小户之间比较亲近，他们是连片规模经营的主要力量。如诏安县，20多个种植专业大户通过流转经营土地3000多亩，户均达到150亩。
2、农户与公司流转型。这种模式主要是农产品和食品加工企业，出于质量和安全的需要，通过与农户的土地流转，以此建立生产基地。主要有三种方式：一是农户与公司直接流转。如东山县的丹东农业开发有限公司，以每亩年租金250-305元不等的价格，在澳角村和陈城村租用400多亩土地发展大葱、萝卜等订单蔬菜的种植。公司投资了200多万元对土地进行统一平整，建设节水排灌设施，改善了耕作条件，提高了土地经济效益。同时，也吸纳了周边地区的农民近100人到此打工。二是农户通过大户（或经纪方）与公司的间接流转。如上海亚太国际蔬菜有限公司通过龙海东园镇农业科所向该镇港边、东宝村的770户农民承包1200多亩土地种植结球生菜，生产出的低农残无公害蔬菜符合出口标准，销路很好。在龙海市，龙头企业的紫山集团、绿宝集团、同发食品、东海冷冻食品、振发食品、亚细亚食品、格林食品、绿兴果蔬等企业通过流通大户直接建立农业生产基地。三是农户与台商企业的流转。台资农业企业通过租赁农户的承包地，发展水果、茶叶、花卉等高优和休闲农业。台湾天仁集团总裁、世界茶王李瑞河先生的天福集团在漳浦县盘陀镇流转土地300多亩建设茶叶种植示范基地，又在赤土乡建设了占地数百亩的观光茶园，开展集中连片生产和规模化经营，有效地带动了周边地区茶产业的发展。台商黄文广先生投资500万美元建设的南靖南坑咖啡种植观光园，向农户流转400余亩的土地，引进在台湾已驯化种植生产成熟的咖啡品种，同时配套建设咖啡观光休闲中心、咖啡加工厂等项目。
3、农户与合作组织流转型。农户与合作组织流转型，主要有以下两种方式：一是农户与合作社。龙海市农鑫果蔬专业合作社实行产、供、销一条龙的模式，目前拥有股东社员156户，带动农民1100多户。该合作社相继在龙海、漳浦、诏安甚至远到海南流转承包土地6000多亩，种植马铃薯、土豆。该合作社创办人黄小明还被农业部授“全国粮食生产大户十大标兵”光荣称号。诏安县“太生蔬菜专业合作社”陆续向周边农户承租土地，不断扩大种植规范，现种植面积已达1000亩。如东厦镇村民方武辉，组织69个农户，每个农户以10亩土地入股，建立兴农农业专业合作社，规模经营土地近700亩，实行企业化管理，大大提高经营效益。二是农户与协会。如长泰县岩溪镇?后村通过创办蔬菜协会，帮助种植户与农户间的土地流转，全村从2001年流转面积200多亩发展到目前900多亩。
4、农户与农贸市场流转型。如龙文区龙门蔬菜批发市场，其蔬菜年销售量56万吨，销售额3.4亿元，市场辐射全国10多个省市，为了保障蔬菜的季节性需要，它急需建立自已的生产供货基地。而汐浦村有一块土地约360亩，濒临九龙江北溪，地势低洼，常年内涝，使用权零星分散在150多户农户手中。村民只能种植甘蔗，产量产值都不尽人意。要改变这块土地的现状，必须对土地进行整合、平整，完善农田基础设施。据初步测算，需要投入100多万元。分散的农户根本就无力完成如此繁杂的工作量。这块土地就象鸡肋一样一直困扰着汐浦村民。在这种情况下，龙门蔬菜批发市场的经营户经与汐浦村村委会协商，最终龙门蔬菜批发市场以每亩年租500元的价格租用汐浦村该地块360亩，租期30年涉及150多户农户，同时投入100多万元对该片土地进行平整，完善机耕道、排灌等农田基础设施，进行蔬菜规模化种植。
（四）我市农村土地流转存在的主要问题
1．农民对土地流转顾虑较多，影响土地流转。农村土地流转组织形式还是以自发流转为主。流转缓慢，既有转出方面的原因，又有转入方面的原因。转出户积极性不高，担心土地流转后丧失土地经营权，缺少就业门路。认为务工经商虽然收入高，但有风险，明知种田效益低，但觉得饭碗有保障。有的虽然外出务工但仍不放弃土地，担心失业后没地，生活没着落。尽管外出打工，宁愿土地荒芜也不愿转包出去。加上农民的恋土深情、小农经济等意识较严重，还有极少数的农民甚至还存在金不调银不换的思想，宁愿粗放经营，也不愿将土地流转出去。近年来，国家不仅取消了农业税，而且还实行了惠农政策，有些农户认为种田不但不交农业税，还可以获得一定数量的农业补贴，觉得弃之可惜。转入者需要连片规模经营，而人多地少，涉及农户多，工作量大，协调难度大。
2．农业产业风险大，开发业主难引进。由于农业是受自然和市场双重影响的弱势产业，收入低风险大，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。有些地方缺少农业经营大户，难以推进适度规模经营，影响了土地流转。有些地方因为没有农业企业，缺乏租入土地和吸纳农村富裕劳动力的能力，因此有些农户虽然想把承包田转出，但找不到合适对象。
农业基础设施较薄弱，土地零星分散，把这些土地从分散的农户手中集中成片后由业主开发，没有较高的利益吸引或新的政策规定，一些业主不愿承担昂贵的土地开发费用，导致土地集中开发较难，影响了土地流转和规模经营。
3．流转机制不完善，服务管理难跟上。不能建立起较为完善的土地流转市场，在农用地流转价格上还没有形成能反映市场规律的基本价格，区域、宗地之间差价悬殊，违反市场经济规律制约了流转，绝大多数土地流转价格低于常规种植亩收益这一标准。基层重视程度不够，服务管理难跟上。有些乡村缺乏对农村土地承包经营权流转的服务和管理，特别是乡镇机构改革后，一些乡镇根本没有专人负责农村承包合同管理工作，对农村土地承包经营权流转放任自流，流转行为无人监管，无人受理，从而留下许多弊病和隐患，有的已成为农村不稳定的因素。
4．操作不规范，出现纠纷难解决。这种情况主要表现在：一是大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同。二是土地流转有的不按规范签订合同，合同内容不完整，条款、标的不明确，在某些方面不具有法律效力，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。有的曲线炒作地皮，实行耕地“农转非”。三是有的合同未经管理机构审查、签证或公证机关公证，当事人双方出现纠纷难以解决。
5．农村社会保障跟不上，影响流转。由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民除外出务工取得一部分收入外，主要还是依靠土地收入解决口粮、看病、上学等问题，特别是年龄较大的农民，对土地的依赖程度更高，对于流转土地存在后顾之忧。