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司法权威的伦理基础:常识、常理、常情/尹振国

时间:2024-07-22 08:57:25 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9922
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司法权威的伦理基础:常识、常理、常情-法律与道德的思辨

尹振国(西南政法大学法学硕士)


  “世界上有两件东西能够深深地震撼人们的心灵,一件是我们心中崇高的道德准则,另一件是我们头顶上灿烂的星空。”
                ---康德


一、引论

  “法者,天下之公器也。”法律与我们的生活息息相关,伴随着我们从摇篮到坟墓。“天行有常”,无法则乱,将悠悠万事纳入规则的调整范围使之符合“正道”,是人类智慧的体现。“国无恒强,无恒弱,奉法强则强,奉法弱则弱”,依法治国,建设现代化的民主法治国家是我们必然的选择。
  鸦片战争以降,古老的中国社会经历了“三千年未有之大变局”,随之开始了近现代化的艰难转型,这一过程一直持续到今天。其中的艰辛与盲目、痛苦与执着、血泪与战火难以详尽。在这一历程中,1901年沈家本主持修律开启了中国法治百年历史;在这一历程中,我们几乎移植了西方所有先进的法律制度,想借此步入现代化,但播下去的是龙种,收获的却是跳蚤。同时,我们几乎全部否定了我们传统的法律制度,但是,宪政、法治、自由却还没有到来;法律至上的观念始终没有树立。相反,司法不公、司法腐败、犯罪泛滥、权力至上却在时时侵蚀着司法权威。在这一过程中,我们似乎堕入了一个怪圈:我们的法律传统几近灭失,民族的灵魂日益沦丧;同时,引进的西方法律制度往往难以与传统自然融合,人治的阴影如噩梦一样难以摆脱,这似乎是一个永无止境的循环。
  为什么这样呢?
  答案是在这背后是中国历史长时间封闭式简单循环式的发展,在简单循环背后是一种“让社会开放式进化制度”1 的缺乏。中国法治缺乏一种既固守优秀法治传统又容纳反映时代进步的先进价值观念的精神。
  德国法学家萨维尼认为,法并不是立法者有意创制的,而是世代相传的“民族精神”的体现。只有“民族精神”或“民族共同意识”,才是实在法的真正创造者。
  法治是西方文明的产物,中国传统文化轻权利重义务的特质里并没有融入多少法治的内容,传统社会是有法制而无法治。法律是可以移植的,但仅仅是移植法律的生命(法律制度)是不够的,更重要的是唤醒法律的灵魂。法律的灵魂里浸染着公平、正义、仁爱、诚实、自由、平等、人权、民主、宽容等基本的价值。“一切知识都是地方性的”,这些基本价值构成了法治的伦理基础,这些价值就是一定地方人们的常识、常理、常情。
  “徒法不足以自行。”司法权威的树立和生长离不开人们的常识、常理、常情。树立和巩固司法权威的过程往往就是实现法治的过程。

二、何为司法权威

  法治的本意是,“已成立的法律获得普遍的服从,而大家服从的法律又应该是制定得良好的法律。”依法治国,建设法治国家,端赖人们对司法权威的信仰与遵从。正如卢梭所说“一切法律之中最重要的法律,既不是铭刻在大理石上,也不是刻在公民的心里,它形成了国家的真正宪法,它每天都在获得新的力量,当其他法律衰老或消亡的时候,它可以复活或代替那些法,它可以保持一个民族的精神”。 那么,何为司法权威?2
  司法权的概念发端于亚里斯多德的《政治学》一书,自孟德斯鸠始,司法权成为一种独立的国家权力。在中国,司法权从广义上讲,分为审判权和检察权,而审判权是司法权的核心,即司法机关以中立者的身份对已经发生的纠纷予以裁决并给出确定的结论,以达到定纷止争,促进人与人、人与自然的和谐。
权威是“使人信服的力量和威望”、“在某种范围里最有地位的人或事物”。3;政治学上认为“权威”是:“在政治生活中靠人们公认的威望和影响而成的支配力量。它通常以政治权力作为后盾,依据正义或人格的感召力产生具有高度稳定性、可靠性的政治影响力和支配与服从的权力关系。它是政治权力最有效能的表现方式。4简言之,权威是一种力量和威望。
  综上,司法权威是指司法机关(一般指法院)应当享有的威望和公信力(这是一种应然状态,司法权作为一种裁判权,应当具有权威)。“威”是力量和尊严;“信”是公众的认同和信赖。司法权威有以下内涵:“司法机关暨法官的司法独立权获得确切的制度性肯认;司法判决公正并获得有效执行;司法机关及法官享有广泛的公信力;公民大众对于司法公信力具有普遍认同。”5
  按照马克斯.韦伯的观点,权威是人类社会普遍的普遍现象。社会中的人们,是根据他们的物质和精神利益而互相结合和互相对立的,他们基于对某种价值取向的共识而始终处于权威和服从的关系之中。根据权威的正当性基础不同,社会中的权威可以分为几个不同的类型:一是传统型权威。二是个人魅力型权威。三是法理型权威。6在韦伯看来,传统型权威的合法性依据“在于人们对古老传统的神圣性及实施权威合法地位的牢固信念”。这种权威可以看做是家族关系的扩展,它有三种形式:老年人统治、族长制和世袭制。个人魅力型权威正当性根源是领袖本人的非凡品质和信奉领袖所代表的绝对价值观念。法理权威存在于法制型统治之下。在法制型统治中,统治制度的实行在司法和行政方面与明晰确定的原则一致,这个制度对共同体的全体成员都是有效的。权力的行使者是经由合法程序而被任命或选举出来的官吏,他们的权力来源和合法性基础来源于宪法与法律。而那些服从命令的人——公民在法律上是完全平等的,他们服从的是“法律”,而不是服从法律的执行者。传统权威的正当性根源来自统治者与生俱来的身份和地位,个人魅力型权威的正当性来源是个人品质或某种价值观念,而法理型权威是一种理性权威,其正当性根源来自于作为统治基础的规则的至上性和有效性。在法治社会中,“规则是使权力合法化的一种有效方法”,“这时的规则既用来约束权威,也用来肯定权威”。7

1、法律权威和司法权威

  法律是社会运行的规则,法律仅凭静态权威尚不足以引起人们对它的敬仰和服从,法律的权威更有赖于司法活动来实现,这是动态的法律权威。只有活生生的法律权威才能赢得人们对法律的信仰和服从。只有通过权威的司法才能赋予法律以生命和权威。在大多数情况下,司法权威和法律权威是同一回事。但是,法律权威和司法权威还是有区别的。
  第一:司法权来源于法律的授予。没有法律,就没有司法权,司法权必须在法律的范围内活动,否则,司法权就会侵害公民的权利和自由,因此,司法权威低于法律权威。同时,司法权威是法律权威的一种表现形式,是法律权威的实现和延伸,是救济权利、恢复秩序以及促进法律信仰形成的动力机制。
  第二:法律权威的建立和维护有赖于司法权威的建立。法律的实施要靠公民的自觉遵守和司法权的维护,只有司法机关公正、高效地行使司法权,纠正违法行为、制裁违法者,才能维护法律在现实社会生活中的应有作用,从而维护法律的尊严。司法机关树立司法权威的过程实际上就是维护法律权威的过程。

2、司法权威和司法权力

  法治作为一种规则之治,背后必然隐藏着国家强制力,否则法律必然是“毫无意义的空气震动而已”。没有国家强制力作为后盾,司法机关并无权威可言,谈何司法权威的建立?但是,法律的强制力具有间接性,当人们自觉遵守法律的时候,法律的强制性并不显现出来,只是起着间接的作用。以国家强制力作为后盾的确能给法律以权威的色彩。但是法律权威的树立不能一味地依靠强制。因为,世上任何一种合法性力量都不能单纯地依靠强制力,而必须依赖社会主体对它的认同、信赖,必须符合常识、常理、常情。法治的真正基础在于信仰,而不在于强制。
  权威并不等于权力,司法权威不仅仅是通过权力的强制性而获得的,司法权的强制性只是司法权威的必要条件之一。从本质上讲,权威是一种“使人信服的力量和威望”,仅有力量而不具有威望不是权威。“合法性是权威和权力之间的区别,权威是指合法地行使权力。”8
  司法权力是中性的、客观的,而司法权威则带有主观价值判断的色彩,司法权威是合法的、正当的司法权力。司法权力以国家强制力作为基础,司法权威以对司法权力进行公正性的认同为基础。司法权力可以由法律来规定,司法权威则不是由法律规定的,而是司法权在运行过程中从公民那里获得的司法权力运作过程和结果具有合法性和合理性。“ 一旦权威主体动用物理的强制手段来获得服从,这就意味着他的权威已经开始崩溃。”9历史上有通过“严刑峻法”来建立法律权威的(如秦法“密若凝脂 ”),但是,  “法律权威”过于短暂,最后连制定法律的人都被消灭了。“靠强制性树立权威的法律模式是与权力经济模式和计划经济模式相适应的。这种法律模式不需要太多的自由、自愿和自治,而只要有权力、命令和强制就能够实现其功能。”10
  任何权威的产生的前提是对某种基本价值观念的认可和信任,是对一种合法权力的认同。因此,法律权威的树立依赖于公民的法律信仰。“法律必须被信仰,否则形同虚设”,法治的第一要义,不在于纸面上的规则多少,而在于国民尊法、守法的心理惯性和习惯。

三、司法的伦理

  “人们更为经常地是把道德这一术语适用于人与人之间的关系,在这种关系中,人们各自强调自我的意志之间和相互矛盾的情感之间可能发生的摩擦与冲突。”11道德是在人类社会的一种行为规范,是在长期的社会生活中积淀下来的关于是非善恶真假美丑的观念。人类依族群而居,每个族群的利益也各不相同,所以道德的内容也大异奇趣。“一般而言,道德内容的范围和群体数量和群体的稳定性成反比。群体规模越大、群体成员结构就越不稳定,道德共识就越少;反之,道德共识就越多。这样,道德——关于应当如何处理人与人之间关系的观念、准则、规范——也呈现出多元性、多层次性。”12
  “普天之下,凡有人类文明所载,其生活条件相若者,则生活之基本法则亦必相若,非任何立法者所可恣意改废。”13这决定了人心、人性、人的行为方式大体上是相同的,人们对于某一事物的道德观念会有分歧,但人性和人的基本需要却决定了在纷繁的道德观念中,有一个内容一致、持续稳定的关于是非善恶真假美丑的看法,即伦理。伦理是为稳定、最为持久、最为基本的那部分社会道德,是处理人与人之间、人与自然之间互相关系应当遵循的基本道理或准则,是终极意义上的真善美。伦理的载体是人们的是非善恶真假美丑观念和人类基本情感——常识、常理、常情。
  和道德相同,法律也是人类的行为规范。在人类早期的历史上,法律和道德是同一的。到了近代,虽然法律与道德出现分离的趋势。但是,道德仍然深刻地影响着法律。“法律作为人类行为的基本规范,必然需要反映人类社会生活的两大领域:经济和伦理道德。这种伦理道德有些是比较高规格的要求。比如说要求人们做好人好事,但是还是有许多是人们处理互相关系时应遵守的日常行为准则,比如说,不得任意杀人,不得偷盗等等。这些准则是在长期社会生活中形成的关于人类行为合于理、利于人的起码价值标准。而法律只有将这些要求较低的准则纳入其视野,反映一定社会的伦理价值取向和要求,才能获得社会的普遍认同,进而变成社会生活中真正起作用的实际规则。否则,当法律没有普遍意义的价值基础的时候,久而久之,法律就会失去权威,其运行将会遇到种种阻力。”14简言之,法律和道德密不可分,法律是最低程度的道德。法律权威的建立离不开道德的张扬。
  “恶法非法”,法治是良法之治,善法之治。伦理的本质是真善美,司法的过程是一个追求真善美的过程。也只有追求真善美的司法,才是有权威的司法。在司法过程中,我们探求事实真相、惩恶扬善,促进人与自然、人与人、人与社会的和谐。在司法过程中,人间的常识、常理、常情不断彰显、张扬。从这种意义上说,司法的本性和基础是道德,只有遵从民众是非善恶观念的司法才是正义和有效的。

1、司法何以需要权威

  司法并不当然具有权威。为什么人们需要司法具有权威?首先来说明人们为什么需要司法。由于人类资质能力各不相同,又生活在不同的地域,有着不同的生活经历,这就决定了每个人都有着不同的利益要求。由于满足人类利益需求的方式和资源总是有限的,所以人类之间难免利益冲突。为了减少这种利益冲突,人类制定了法律,依靠司法解决利益冲突。司法是一种利益冲突解决机制。和其他利益冲突解决机制相比,其更具有公正性和更有效率(或者说效益)。可以说,司法的产生是源于社会需要的。再次,司法为什么要有权威?司法权是一种裁判权,它必须是中立的、超然的、独立的。公正是司法的生命。司法是社会公正的最后屏障,是主持社会公道、伸张正义的终极性权力,司法必须具有权威,否则社会公义何在?

中共惠州市委办公室、惠州市人民政府办公室关于印发《惠州市“万众评公务”活动暂行规则》的通知

中共惠州市委办公室 广东省惠州市人民政府办公室


中共惠州市委办公室 惠州市人民政府办公室关于印发《惠州市“万众评公务”活动暂行规则》的通知

惠市委办发〔2007〕19号


各县(区)党委、人民政府,市直和驻惠各副局以上单位:
《惠州市“万众评公务”活动暂行规则》业经市委、市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻实施。


中共惠州市委办公室
惠州市人民政府办公室
2007年9月14日


惠州市“万众评公务”活动暂行规则
第一条 为加强我市机关作风建设和民主评议行风工作,进一步规范和推动“万众评公务”活动深入开展,根据《中华人民共和国行政监察法》和《广东省民主评议行风工作暂行规定》,特制定本规则。
第二条 “万众评公务”活动要以“三个代表”重要思想为指导,树立和落实科学发展观,围绕经济建设这个中心,在市委、市政府的领导下,组织社会各阶层代表,对我市党政机关、“窗口”服务单位进行评议,找准突出问题,督促抓好整改,建设廉洁、务实、高效的单位。
第三条 “万众评公务”活动的目标是:通过评议,进一步树立全心全意为人民服务的宗旨,切实提高服务质量,做到利民便民;进一步增强执法守法观念,切实提高依法行政、依法办事的能力和水平,保证政令畅通;进一步转变职能,切实提高办事效率和透明度,改善和优化法治环境及发展环境;进一步加强廉洁自律意识,营造干净干事、勤政廉政的良好氛围,促进行业作风根本好转。通过拓宽群众监督渠道和加大群众监督力度,鼓励先进,鞭策后进,逐步建立起一套党风廉政建设、干部思想作风建设和行业作风建设“考核考评、综合评价、有效监督”的科学体系,推动党风廉政建设和行风建设深入开展,为建设富强民主文明和谐的现代化惠州服务。
第四条 “万众评公务”活动由市委、市政府统一领导,成立“万众评公务”活动领导小组,市委、市政府有关领导为组长、副组长,市直有关单位负责人为成员,下设办公室(以下简称市评议办),办公地点设在市政府办公室,具体负责“万众评公务”活动的组织实施工作。要努力形成党政领导齐抓共管、评议办组织协调、有关部门分工负责、社会各界大力支持、人民群众积极参与、新闻媒介密切配合的工作局面。
第五条 每次参加“万众评公务”活动的单位由评议办提出,报市委、市政府批准。原则上分执法部门、“窗口”服务单位、非执法部门三大类。根据实际情况和需要可以再细化分类。中央和省属单位参加评议,由市评议办向其上级对口部门通报分数、名次和群众意见。
第六条 评议内容要围绕市委、市政府的中心工作,抓住群众关心的热点、难点问题,将“万众评公务”活动与机关作风建设、民主评议行风、“行风热线”节目、纠风专项治理、政务公开、纪律教育学习月、创建文明单位和落实党风廉政建设责任制等工作有机结合起来,形成纠正不正之风的长效机制,并根据形势发展的需要,不断调整和充实评议的内容。
(一)评机关作风
具体是:思想解放程度、思想观念、全局观念和改革创新精神等思想作风的情况;工作标准、工作效率和工作绩效等工作作风的情况;群众观念、服务态度、服务质量和办实事等领导作风的情况;群众纪律、廉洁从政、艰苦奋斗精神和生活品行等干部生活作风的情况。
(二)评服务质量
具体是:树立执政为民、勤政为民的公仆意识和爱岗敬业的情况;为基层、群众、企业、投资者服务的情况;落实向社会公开服务承诺的情况。
(三)评依法行政
具体是:贯彻依法治国、依法治市方略,坚持依法行政、依法办事、文明执法、公正司法的情况;对直接影响公民、法人或其他组织权益事项行政执法的情况;对群众投诉的违纪违法问题受理和调查处理的情况。
(四)评办事效率
具体是:本职业务熟悉精通的情况;改进行业作风及提高工作效率的情况;办事内容、办事依据、办事条件、办事程序、办事时限和办事结果公开和执行的情况;本单位行政职能执行的情况;对突发事件处理的情况。
(五)评廉政状况
具体是:本单位落实党风廉政建设责任制的情况;纠风工作责任制的情况;领导干部及工作人员遵守“四大纪律八项要求”及廉洁从政、严格自律的情况;经费开支使用和物资采购的情况;建设项目实行招标投标的情况;干部选拔任用、公务员录用、评选先进、干部年度考核的情况。
第七条 评议方式主要采取以下几种:
(一)按参评代表类别发放《评议意见表》,采取无记名方式填写,由市评议办工作人员回收;
(二)设立投诉和监督电话收集意见;
(三)设立电子信箱在网上收集意见;
(四)设立意见箱收集意见;
(五)通过邮政信箱收集意见;
(六)通过新闻媒体收集意见;
(七)召开座谈会或个别谈话听取意见;
(八)发函给上一级对口部门征求意见;
(九)组织随机测评;
(十)其他评议方式。
第八条 参加评议人员:(一)全国、省、市党代表;(二)全国、省、市人大代表;(三)全国、省、市政协委员;(四)社会经济调查住户和离退休老干部;(五)市直、惠城区国有企业管理人员;(六)市属、惠城区外商及港澳台企业管理人员;(七)市属、惠城区私营企业、个体工商户管理人员;(八)惠城区居委会、村委会人员;(九)县(区)机关正科级以上单位(含乡镇、街道)工作人员;(十)行风评议团成员;(十一)专业技术人员(包括专家库、大中小学、城区和市属以上医院、科研机构、文化团体的技术人员)。
第九条 “万众评公务”活动原则上每年开展一次,市、县(区)同步进行,时间一般安排在9—11月份,分为四个阶段。特殊情况经市委常委会同意可更改评议时间。
(一)动员阶段
召开领导小组成员会议,研究制定活动方案;印制有关表格,起草下发有关通知,召开动员大会,部署开展评议活动的工作;市领导直接领导和参与所分管系统的评议工作;各单位对照评议内容自查自纠。
(二)评议阶段
评议办召开《评议意见表》发放会议;发动社会各阶层代表填写《评议意见表》,并提出意见和建议;收回《评议意见表》;召开各类企业代表座谈会;通过多种渠道收集、汇总、整理评议意见;计分排名,公布评议结果。
(三)整改阶段
召开评议情况通报会议,反馈群众意见;各参评单位梳理群众意见,进行分类,查原因找问题,抓好整改落实;根据评议结果由分管市领导负责对有关单位领导班子进行诫勉谈话;抽调人员组成考核组对有关单位进行责任考核;组织党代表、人大代表和政协委员视察有关单位整改落实情况;召开问题整改汇报会,公布整改情况。
(四)总结阶段
召开总结大会,总结评议工作情况,表彰先进单位,公布对群众意见较多或得分75分(不含75分)以下的末位单位的处理意见。对末位单位和意见较多的单位进行整改回头看。
第十条 评议期间群众所提意见要指定专人负责收集、整理、汇总,按原意反馈给所在单位;涉及人身攻击、诽谤等不宜公开的意见,经评议办研究同意后可以删除;涉及被评单位及其有关人员违纪违法的问题,要及时移交有关部门调查处理。
第十一条 评议办法要符合公开、公平、公正原则,力求科学、合理、简便,评分采用百分制:
(一)评议人员按照机关作风、服务质量、依法行政、办事效率、廉政状况五项评议内容评分,每项内容以100分为满分,五项评议内容的综合平均分为该单位的实际得分;
(二)评议的计分排名工作要在3名以上评议办工作人员的监督下进行;
(三)录入数据的总差错率必须控制在国家数据统计允许的范围内;
(四)参评单位按实际得分从高到低的顺序排列名次;
(五)根据量化考核标准将评议结果分为满意、比较满意、基本满意、不满意四个等次,实际得分在85分(含85分)以上为满意,75分至85分(不含85分)以下为比较满意,60分至75分(不含75分)以下为基本满意,60分(不含60分)以下为不满意。
第十二条 评议结果与党风廉政建设责任制考核、评先创优、干部年度考核以及领导干部的使用、奖惩挂钩:
(一)对“万众评公务”活动先进单位进行通报表彰;
(二)在得分75分(不含75分)以下的各类参评单位中按照比例确定若干个末位单位;
(三)排名末位及群众意见较多的单位必须认真抓好整改,限期改正存在问题,并由分管的市领导负责对有关单位领导班子进行诫勉谈话;
(四)对排名末位的单位进行责任考核,给予黄牌警告,在本年度内不能评为先进单位;领导班子成员在本年度内不能评为先进,年度考核不能评定为优秀档次;连续2次以上被黄牌警告的单位,主要领导要写出检讨,视情况对领导班子成员进行组织处理;
(五)凡是不合格的单位要通报批评,主要领导要写出深刻检讨,并由组织、人事部门根据实际情况调整领导班子成员。
第十三条 有下列行为之一的,对该单位和个人给予通报批评,情节严重的给予党纪政纪处分:
(一)用公款请客送礼等不正当手段干预评议的;
(二)统一领取的《评议意见表》未发放给评议人员,由个人操纵填写的;
(三)伪造《评议意见表》的;
(四)在评议期间因怕得罪人,不履行工作职责并造成不良影响或损失的;
(五)在评议期间,被评单位在新闻媒体上进行自我拔高和综合评价式的宣传,组织可能影响评议公正的座谈、检查等活动,向企业、县(区)、基层特别是向对口部门明示或暗示评议打分特殊要求的;
(六)其它扰乱评议工作的。
第十四条 排名末位及群众意见较多的单位必须在当年11月底前向评议办提交整改工作报告;各县(区)在当年11月底前向市评议办上报“万众评公务”活动书面总结材料;市评议办在当年12月底前将全市“万众评公务”活动情况书面总结上报省政府纠风办。
第十五条 年底前评议办要对排名末位和群众意见较多的单位进行一次整改“回头看”,检查和监督整改措施的落实情况,巩固整改成效。
第十六条 评议办要做好“万众评公务”活动各种材料的整理、归档工作。
第十七条 每年全省统一安排的民主评议行风工作与我市“万众评公务”活动结合进行。
(一)由纠风办从人大代表、政协委员、民主党派人士、特邀监察员、群众团体、新闻工作者和服务对象中选聘人员组成行风评议团;
(二)行风评议团成员重点对开展行风评议的单位进行调查、评议和监督;
(三)开展行风评议单位的评议结果由纠风办按照该单位在“万众评公务”活动中的实际得分确定对应的等级档次,作为行风评议结果上报上级主管部门。
第十八条 本规则适用于全市范围内的“万众评公务”活动。各县(区)可参照此规则执行或根据实际制定本地区开展“万众评公务”活动实施办法。
第十九条 本规则由市“万众评公务”活动领导小组办公室负责解释。
第二十条 本规则自下发之日起试行。原《惠州市“万众评公务”活动暂行规则》(惠市委办发〔2004〕18号)废止。

湖北省财政厅印发《湖北省财政机关规范性文件制定管理办法》的通知

湖北省财政厅


省财政厅印发《湖北省财政机关规范性文件制定管理办法》的通知

鄂财法发[2005]1号


各市、州、林区、县(市)财政局:

  为了加强财政规范性文件制定的管理,提高规范性文件的质量,保证财政规范性文件的合法性,维护财政规范性文件的统一性,根据国家和省政府有关规定,省财政厅制定了《湖北省财政机关规范性文件制定管理办法》,经征求各处室意见和讨论,厅务会研究通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。

  附件:《湖北省财政机关规范性文件制定管理办法》

  湖北省财政机关规范性文件制定管理办法

  第一条 为了加强财政规范性文件制定的管理,提高规范性文件的质量,保证财政规范性文件的合法性,维护财政规范性文件的统一性,根据国家和省政府有关规定,制定本办法。

  第二条 本办法所称财政规范性文件是指各级财政机关按照法定权限和程序,制定、公开发布的具有政策性和普遍约束力的行政文件。

  各级财政机关代拟地方性法规、规章草案以及财政规范性文件的修改、废止、清理,适用本办法。

  对外签订的合同、协议等具有法律效力的文书,参照本办法执行。

  第三条 各级财政机关的主要负责人应当高度重视财政规范性文件管理工作,切实加强领导和监督检查,并将该项工作纳入财政机关依法行政,依法理财的考核内容。

  第四条 各级财政法制机构负责财政立法工作的统一规划、管理、协调;转来法律、法规、规章草案,需要财政机关提出修改意见的,由财政法制机构统一受理,综合相关处、科、股的意见后,按规定程序和时间审核行文上报。

  第五条 制定财政规范性文件必须以法律、法规和国家的方针、政策为依据,不得与之相抵触,不得超越法定职权,不得设定行政处罚、行政许可、行政收费和行政强制措施。

  第六条 财政规范性文件必须符合国家保密法律、法规和政策有关规定,确保国家秘密的安全。

  第七条 制定财政规范性文件,本着确有必要,注重效用的原则,严格控制发文数量,提高文件质量。

  第八条 制定财政规范性文件的程序:

  (一)起草部门提出计划,经分管领导同意后,按照立法程序拟草文件草案,在起草过程中,应当会同财政法制机构进行调查研究,并广泛听取有关机关、组织和公民的意见,必要时由财政法制机构组织座谈会、论证会、听证会等形式听取意见;

  (二)文件草案形成后,起草部门应当将草案及说明、财政机关内部相关部门的意见和其他有关资料送财政法制机构进行审核,必要时由财政法制机构组织听证:

  (三)财政法制机构应当提出审核报告和意见修改稿,由起草部门送办公室负责人审核;

  (四)财政机关分管领导审签;

  (五)涉及财政资金收支、专项资金管理、转移支付、行政处罚决定、行政许可等重大事项,由厅、局长签发或领导集体审议决定;

  (六)联合发文必须会签财政法制机构后,再送有关领导审签;

  (七)财政规范性文件统一由财政法制机构负责以财政机关的名义对外发布。

  各级财政机关与其他单位签订的合同、协议等具有法律效力的文书草案必须经财政法制机构审核,再送主要领导审定签字后,才能盖印单位公章。

  第九条 财政规范性文件修改、废止、清理工作由财政法制机构统一组织,厅、局其他处、科、股配合,并遵循下列工作程序:

  (一)财政法制机构提出工作方案,送分管领导审签;

  (二)财政法制机构组织相关处、科、股实施清理工作;

  (三)财政法制机构对清理、修改、废止意见进行汇总审核,形成文件送审稿,报分管领导审核签发;

  (四)财政法制机构对外发布清理结果;

  (五)文件汇编工作由财政法制机构统一负责,其他部门给予积极配合。

  第十条 各级财政机关规范性文件实行备案制度。

  (一)规范性文件自公布之日起,制定机关应在15日内报上一级财政法制机构备案审查;

  (二)审查期限一般不得超过15日,在特殊情况下不得超过30个工作日;

  (三)联合制定的规范性文件在15日内分别报上一级主管行政机关备案审查;

  (四)上一级财政法制机构或其他国家机关、公民、法人、其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章、上级规范性文件有抵触,或者认为规范性文件之间有矛盾的,上级财政机关应该及时进行审查,提出审查意见。

  第十一条 对备案规范性文件审查事项:

  (一)是否违背法律、法规、规章、上级规范性文件的规定;

  (二)是否符合法定程序及公文规范要求;

  (三)是否超越权限范围;

  (四)是否保持了政策的统一性和连续性;

  (五)是否符合地方客观实际情况;

  (六)文稿结构是否严谨,语句是否正确、情况是否真实、数据是否准确。

  第十二条 规范性文件备案审查有关问题的处理:

  (一)规范性文件与法律、法规、规章、上级规范性文件有抵触的,上级财政机关应责成制定机关在规定时间内自行撤销或者修正,制定机关在规定时间内仍然没有撤销或者修正的,上级财政机关可以商请制定机关的同级政府法制机构作出撤销决定,并向社会公布;

  (二)联合制定的规范性文件与其他部门对同一事项的规定不一致的,上级财政机关应商请发文机关的同级政府法制工作机构作出处理决定;

  (三)其他事项由上级财政机关提出处理意见,通知制定机关限期修正。

  第十三条 上级财政机关要对规范性文件的公布、备案、审查、处理等建立工作档案,必要时进行不定期的检查和调阅。

  第十四条 对逾期报送或不报送规范性文件备案审查的,上级财政机关除责令限期报送备案审查和通报批评外,还将提请有关部门追究主要负责人和直接责任人员的行政责任。

  第十五条 本办法自2005年1月1日起施行。