安徽省淮南市人民政府


关于印发《淮南市信访问题评议办法（试行）》的通知

淮府办〔2004〕134号

凤台县、各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
　　《淮南市信访问题评议办法（试行）》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

二○○四年九月二十二日

淮南市信访问题评议办法(试行)

第一章 总 则

　　第一条 为了进一步畅通信访渠道，增强信访疑难问题处理的透明度，确保信访人的合法权益，维护社会稳定和正常的信访秩序，根据国务院《信访条例》、《安徽省信访条例》及有关规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 本试行办法所称评议，是指信访机构以评议的形式，听取参加人的陈述、申辩、质询和质证，并依照法律、法规、政策和道德规范，实事求是地对信访事项进行评议，做出结论的过程。
　　第三条 本市行政区域内党政机关办理信访事项需要进行评议的适用本办法。
　　第四条 信访评议应遵循以下原则：
　　（一）准确把握法律、法规和政策规定；
　　（二）公平、公正、公开；
　　（三）实事求是，妥善处理；
　　（四）分级负责、归口办理。

第二章 评议受理

　　第五条 信访评议由信访部门负责受理，并组织实施。
　　第六条 符合下列情形之一的均可受理评议：
　（一）信访人对原办理机关已做出的处理决定或对复查机关做出复查处理意见不服，要求举行评议的；
　（二）原办理机关或复查机关经多次复查，认定原信访事项处理意见适用法律、法规或国家政策得当，信访人仍坚持信访，需要举行评议的；
　　（三）重大群体性上访，经多次处理仍未息访，需要举行评议的。
　　第七条 有下列情形之一的免于评议：
　（一）对信访人权利影响轻微，无评议必要的；
　（二）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的；
　　（三）进入司法程序、行政复议程序或已有司法裁定（决）的；
　　（四）行政执行行为。
　　第八条 信访人或信访事项原办理、复查机关要求评议的，应当向信访机构提交书面评议申请，信访机构审核后应在7日内作出是否受理的决定，并告知申请人。
　　　第九条 信访机构审核认为需要评议的，应在收到申请人书面申请30日内举行评议，并在举行评议的7日前，将评议的时间、地点及有关事项通知信访评议参加人。

第三章 评议主持人和参加人

　第十条 评议主持人由受理信访事项的信访机构或相应职能部门的负责人指定非本案调查人员担任，并指定专人记录、录音或摄像。
　　第十一条 评议参加人包括评议主持人、评议员、信访人或信访人委托代理人、信访事项承办人、及其他信访事项有关人员。
　　第十二条 评议主持人在评议活动中行使以下权利：
　　（一）决定举行评议的时间、地点；
　（二）决定评议的延期、中止、终结；
　（三）通知其他评议参加人；
　（四）审核信访人的回避申请；
　（五）询问其他评议参加人；
　（六）接收有关证据；
　（七）宣布评议结论；
　（八）维持评议秩序；
　（九）本办法赋予的其他权利。
　　第十三条 评议员由相关专家、学者、法律工作者、人大代表、政协委员和其他社会人士组成。
　　第十四条 信访人的权利和义务：
　　（一）有权申请与信访评议事项有利害关系的评议参加人回避；
　（二）有权对信访事项涉及的事实、政策、法规及有关情况进行陈述和申辩；
　（三）有权对信访事项调查人员提出的证据进行质证，并提出新的证据；
　（四）如实陈述和回答主持人的提问；
　（五）遵守评议会纪律。
　　第十五条 信访人委托代理人参加评议，应在评议前提交委托书，委托书应当载明代理事项、权限及时效；
　　第十六条 信访事项承办人包括做出原处理决定的承办人、做出复查决定的承办人及正在进行调查或复查的承办人。
　　第十七条 评议会工作人员由主持人指定，负责会务及评议记录、录音、摄像工作。

第四章 评议程序

　　第十八条 评议按下列程序进行：
　（一）主持人公布评议事由、评议参加人的基本情况；
　　（二）主持人宣布评议会纪律；
　（三）信访人或其委托代理人陈述信访事项，提供相关证据；
　（四）信访事项承办人通报信访事项的事实、过程、政策法律依据，提出处理建议；
　（五）信访人或其委托代理人进行申辩和质证；
　（六）信访事项承办人进行答辩和举证；
　（七）信访人或其委托代理人最后陈述；
　（八）信访事项承办人最后陈述；
　（九）评议员提问、质询和发表意见；
　（十）主持人组织信访评议员对评议信访事项的事实、法律政策依据及处理建议进行讨论，并形成评议结论。
　　第十九条 评议纪律：
　　（一）未经主持人允许，评议参加人不得随意发言和提问；
　　（二）未经主持人允许，评议参加人不得录音、录像和摄像；
　　（三）未经主持人允许，评议参加人不得随意退场；信访人中途退场的，按放弃评议权利处理。
　　（四）评议参加人发言不得使用人身攻击或侮辱性语言；
　　（五）会场内人员不得大声喧哗、鼓掌、哄闹或有其他妨碍评议秩序的行为；
　　（六）评议会场禁止吸烟，关闭移动电话和寻呼机；
　　（七）对违反评议秩序的，主持人有权予以制止，情节严重的，责令其退场。
　　第二十条 评议结论由举行评议的信访机构或其委托的部门、单位，15日内送达信访人。
　　第二十一条 信访评议结论为本级处理该信访事项的终结意见。
　　第二十二条 听证笔录应经参加评议会的人员签字或盖章，听证资料由组织听证的部门或单位立卷归档。
　　第二十三条 评议主持人对评议情况做出评议报告，报送组织评议的部门或单位备案。

第五章 执行与落实

　第二十四条 信访事项经评议形成最终结论，相关部门或单位必须按照评议结论执行。受理和承办单位必须及时跟踪督办，确保评议事项尽快处理落实到位。
　　第二十五条 对无故拖延、推委或拒不执行评议结论的部门和直接责任人，将严格按照信访工作领导责任制的有关规定予以追究查处。

第六章 附则

　　第二十六条 本办法由淮南市信访局负责解释。
　　第二十七条 本办法自下发之日起试行。


【案情回放】

2011年10月26日，被告人代成前在位于上海市浦东新区老港处置场东侧的南汇东滩野生动物禁猎区的一水塘内，用布置的一张“翻网”，猎捕到鸳鸯1只和绿翅鸭4只。后代成前因形迹可疑被公安机关盘问时，主动交代了全部犯罪事实。案发后，公安机关将缴获的上述鸳鸯、绿翅鸭及猎捕的网具交给林业部门。代成前在到案后检举他人犯罪，公安机关根据其提供的线索抓获了其他犯罪嫌疑人。

经上海野生动植物鉴定中心鉴定，鸳鸯被列入《国家重点保护野生动物名录》，为国家二级重点保护野生动物；绿翅鸭被列入《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》和《中华人民共和国政府和日本国政府保护候鸟及其栖息环境的协定》的保护名录。

上海市浦东新区人民法院经审理认为，被告人代成前的行为构成非法猎捕珍贵、濒危野生动物罪，同时还触犯了非法狩猎罪，为避免对同一行为的重复评价，应择一重罪即非法猎捕珍贵、濒危野生动物罪定罪处罚，猎捕的其他野生鸟类作为量刑情节予以考虑。代成前系自首，同时有立功表现，均可以从轻处罚。综上，对被告人代成前以非法猎捕珍贵、濒危野生动物罪判处有期徒刑一年，缓刑一年，罚金1500元。

【各方观点】

被告人代成前的行为同时触犯了非法猎捕珍贵、濒危野生动物罪和非法狩猎罪两个罪名，是数罪并罚还是择一罪处罚是本案审理的重点。实践中，对此做法并不统一，本案例案情虽简单，但法律问题仍比较突出：

公诉方认为：被告人代成前的行为同时触犯了非法猎捕珍贵、濒危野生动物罪和非法狩猎罪两个罪名，且两罪间系并列关系，应根据同时触犯数个并列式罪名的做法进行处理。刑法中走私类犯罪的罪名间为并列关系，当行为人一次走私的物品既包括普通物品，又包括假币、文物、毒品等特定物品时，依照《最高人民法院关于审理走私刑事案件具体应用法律若干问题的解释（二）》第五条的规定，以实际走私的货物、物品定罪处罚，构成数罪的实行数罪并罚。因此本案中也应实行数罪并罚。

辩护人认为：当行为人仅实施了一次在禁猎区架设网具或投放毒药的猎捕行为，捕到一般野生动物数量达到情节严重标准的，触犯非法狩猎罪；同时捕到珍贵野生动物的，触犯非法猎捕珍贵、濒危野生动物罪。这属于同一行为触犯数个罪名，系想象竞合犯，应择一重罪处罚。

某网民认为：将非法猎捕珍贵、濒危野生动物罪与非法狩猎罪数罪并罚，能够实现保护、拯救珍贵、濒危野生动物及保护、发展、合理利用野生动物资源的双重价值，还能体现对珍贵、濒危野生动物资源的重点保护。若择一重罪处罚，那么给公众一种感觉，即只有猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物的行为才构成犯罪，而猎捕一般野生动物的行为在案件中没有得到评价。

某学者认为：当行为人猎捕到珍贵野生动物，构成非法猎捕珍贵、濒危野生动物罪；同时其狩猎的方法行为（在禁猎区使用禁用的方法或工具）又触犯了非法狩猎罪。由于非法猎捕珍贵野生动物与该方法行为具有通常的内在牵连关系，属于牵连犯，故应择一重罪处罚。

【法官回应】

应从整体上分析行为人的主客观行为后进行罪数分析

1．本案中两罪间并非并列关系

非法猎捕珍贵、濒危野生动物罪与非法狩猎罪之间并非并列关系。以走私类犯罪为例，并列式罪名数罪并罚的根源在于：从主观上看，行为人对于其走私的是何种货物、物品在主观上系明知，分别具有走私上述货物、物品的不同的具体故意；从客观上看，并列式罪名的数罪并罚系将一个自然意义上的行为评价为数个独立的法律行为，例如“一次走私行为”事实上可以视为由数个走私行为集合而成的集合体，可以分解成一个走私毒品行为、一个走私假币行为、一个走私文物行为等，而数个法律行为代表的罪名之间并无必然联系，仅因产生于一个自然行为而发生关联。多个独立的不同犯罪故意与多个独立的客观行为相结合，分别满足不同走私罪名的犯罪构成，构成典型的数罪，因此应实行数罪并罚。

反观非法猎捕珍贵、濒危野生动物罪与非法狩猎罪的关系：从主观上看，非法狩猎者系基于一个概括的猎捕故意，对其要捕杀的野生动物的种类一般没有明确的限定，基本囊括了所有具有经济价值的野生动物，而非具有猎捕不同野生动物的具体故意；从客观上看，行为人不会就猎捕珍贵野生动物和猎捕一般野生动物分别采取不同的行为，二者在客观行为上具有极大的重合可能性，且在实践中基本相伴相生，一个猎捕的自然行为无法分解为彼此独立的猎捕不同野生动物的行为。这完全不同于并列式罪名中各个罪名间完全独立的主观与客观要件，因此两个罪名间并非并列关系，不能以此理由数罪并罚。

2．关于刑法第三百四十一条的立法渊源

1979年刑法第一百二十九条和第一百三十条分别规定了对水生和陆生野生动物的刑事保护，并未区分珍贵和一般的野生动物。后来为了加强对珍贵、濒危野生动物资源的保护，全国人大常委会于1988年11月颁布了《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》，将非法捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物（包括陆生和水生的野生动物）的犯罪行为从刑法中独立出来。1997年刑法对上述规定进行修改、补充，在第三百四十一条分两款规定了非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品罪和非法狩猎罪。

从上述立法过程可以看出，非法猎捕、杀害珍贵濒危野生动物罪来源于非法捕捞水产品罪和非法狩猎罪，这种立法例是极为特殊的，国外多数国家并未就珍贵、濒危野生动物单设罪名。我国刑法单独设此罪名，不是因为二者本质上有何不同，而是一种加强对濒临灭绝的稀有野生动物保护的政策性选择；虽单独成罪，但不能否认二者在主观目的、行为方式、危害后果及侵害的法益等方面的一致性。因此，在刑法未明确规定应数罪并罚时，应根据罪数理论，综合分析行为人实施犯罪时的主观故意、犯罪行为及实际危害结果等因素来认定。

3．对非法狩猎行为的罪数辨析

当行为人的狩猎行为具有主观故意、客观行为、危害结果的一致性、行为时间上的持续性及地域上的相连性时，应从整体上择一重罪处罚。

非法狩猎者实施一个狩猎行为时，其对于狩猎的对象即要猎捕的野生动物的种类，除略有侧重外，并无十分明确和严格的选择，基本上可以说凡是具有经济价值的动物，对其来说都是见啥打啥，能捕则捕，基于想象竞合犯或牵连犯理论能够解决这种情况下的定罪量刑问题。但是实践中那些肆意破坏野生动物资源的犯罪分子，通常系在一段较长的时间内，在同一禁猎区多次狩猎，或在不同的禁猎区狩猎，根据单纯的想象竞合犯或牵连犯理论无法解决此种情形下的罪数问题。

对于这种持续时间长，情况较为复杂的犯罪，到底看做一罪还是数罪，要从整个犯罪行为的发生、发展进行综合判定。通过分析行为人实施犯罪行为的全过程可知，其在整个犯罪过程中的犯罪故意和目的是同一且稳定的（即猎捕野生动物），猎捕到一般野生动物也可，猎捕到珍贵野生动物更佳是其主观心理的生动体现；行为人的犯罪方法也具有同一性，一般每次均采取同一种方法，也可能为了增加捕获量而更换方法或同时采取多种方法，但均系使用禁用的工具或方法。这种行为模式类似于多次盗窃，系基于一个概括的犯意，反复实施多个相同的具有连续性的行为。鉴于数个行为的性质相同，可将多次分别实施的数个自然行为视为一个法律行为，因此在认定罪数时也与一次狩猎行为相同。

而对于在不同禁猎区狩猎，或前后数次狩猎的时间相隔较远的情形，也应通过综合分析犯意的产生时间、客观行为的表现方式及危害后果的影响范围等因素进行综合评判。若具有一致性，则应择一重罪从重处罚；若彼此具有明显的独立性，则应根据每次行为实际触犯的不同罪名定罪，构成数罪的实行数罪并罚。此外，当被告人因触犯一个罪名被采取强制措施或被判刑后发现漏罪或又犯新罪的，无论数个罪名是否相同，均应数罪并罚。

4．择一重罪处罚更符合刑法对野生动物的保护目的

有观点认为若择一重罪处罚，会给公众一种感觉，即只有猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物的行为才构成犯罪，而猎捕一般野生动物的行为在案件中没有得到评价。