《清国行政法》中的公物法

刘建昆


　　《清国行政法》（日文）是日本学者织田万的名著。根据近年点校出版的《清国行政法》提供的目录，其第三卷第一编内务行政，第七章土木目录如下：

　　“第一节 官设物：第一款官设物种类；第二款官设物营缮；第三款物料；第四款保固期限及议赔

　　第三节 道路桥梁：第一款道路桥梁种类；第二款道路桥梁营缮；第三款保固期限及议赔

　　第四节 河道沟渠

　　第五节 治水：第一款河防；第二款江防；第三款各省水利；第四款海塘”

　　《清国行政法》是一部用近代行政法学视角审视中国传统法律制度的著作。尽管存在差异是必然的，但是，在一些具体的管理事项上，古今中外还是一点共性的。清代工部作为六部之一，管理全国工程事务，综理全国之土木、水利工程；并且《大清律》之《工律》已经存在公物保护性的公物警察权的雏形。就上述目录看，其内容应该是关于现代公物法中几种重要公物的行政法制度，如道路、河道等，可惜其具体的内容并无译本。

　　该书一部分的正式汉译本为《清国行政法泛论》（1909年）。在译本中，置有《行政法大意》，其中第四章《行政作用》有《营造物管理》一节，涉及早期公物法；又有第三节又有《手数料》涉及一点使用营造物的手续费问题。织田万是日本学者中较早关注公物制度的，早在明治42年（1909年）即在《法学杂志》上发表《公产论》，介绍了法国法上的公产。不过与我国民国后期的行政法著作相比，早期的行政法对于公物、公营造物（今之事业单位）甚至公企业，未作严格区分，这是今天我们阅读有关内容时应当注意的，盖近代公物制度自产生之初，就与公物的民营化纠缠在一起。

二○○六年十一月十五日

附录：

第二节 营造物管理

第一款 营造物性质

泛称营造物，则以公共之目的所设备之一切物件，皆包含于其中。城砦炮垒、官厅房屋，悉在营造物中。然通常解释，则不用此广义，唯指使一般公众直接利用之设备而言。道路、桥梁、公园、河川、港津、学校、病院、博物馆、图书馆、铁道、邮便、电信等，皆此意义之营造物也。

营造物有二种：一则以物能完其效用者，如道路、桥梁、公园等类是也；一则物与人相须始能完其效用者，如学校、病院等类是也。故由法律上而言，学校或病院，则勿论屋舍、敷地、器具、器械，必要达营造物之目的，教职、医员皆含有于其中，此乃出于总括设备全体之观念也。至于营造物之本质，则其为财产，固无可疑。然营造物而保持继续其效用乎？此其期间，则为存立于公法上者，决非民法上财产也。或称公产，或称行政上财产，即为此耳。故非废止其效用，复为普通财产，则不得遵民法规定处断。然此特就公共营造物而言，即系国家及公共团体设备之营造物。又，若夫系私人设备者，于其效用，则无异于公共营造物。然于法律上，则不同其存立，故不失为民法上财产，例如私立学校病院、私设铁道是也。

一般公众之利用公共营造物之时，法律上关系则不甚单纯。或准无料使用，如道路、桥梁、公园等是也；或征收使用料金，始准使用，如学校、病院、铁道、邮便、电信等是也。今观欧洲各国，小学校则有准无料使用之倾向，此本出于完行强制教育主义之要紧。我邦亦同。又如博物馆、图书馆等，亦允准无料使用。然而令为无料使用与否，暂措弗论。凡营造物之使用者，或以公法上名义使用之，或以私法上名义使用之，初无一定。此则不可不就各国制度之实际视察之也。

第二款 由营造物设备而生之法律上制限

营造物之设备，固属行政上重要事项，总称其事业曰公共工事。设置特定机关，即工部省，统辖关于公共工事之事务。如法国，今则现行此制度，我邦亦尝采用之。今不问此制度之可否，但就由公共工事所生之制限述之。其制限有二种：一曰公共征收；一曰公用制限。

第一 公用征收

往古，各人之所有权，其力极薄弱。政府则应其需要，得任意藉没之，不复交付何等补偿。近世立宪国家则否。保障各人所有权之安全，虽国家公力，亦不能妄行侵害之。独于公益必要上，则制限之。此盖出于不得已也。其制限，则不可不据法律所定。所谓公用征收，即其制限之最著大者，各国宪法无不为之规定焉。

泛称公用征收，为为公益剥夺各人所有权之义。然据各国立法例，不如此之泛且大。唯为公共工事之必要，支给应得之补偿金，征收私人不动产所有权，而新设定诸起业者之处分，曰公用征收。今请分析解说之。

（一）公用征收，即处分也。故公用征收本于国家命令权之作用，从来学者往往视为强制买卖，不甚妥当。买卖，乃当事者以对等关系，任意所为之契约也。既曰强制，则不能与买卖观念相容。然则公用征收为行政上处分，非由私法上关系而行之矣。

（二）公用征收，本为公共工事之必要而施。公共工事之意义，本可由实质上定之。然从来立法上实例，限定其种类者，亦不鲜。此皆出于便宜也。其形式上意义，实定于此。如我邦之土地法及普国公用征收法是也。法国法不敢限定公共工事种类，故就其事业实质，不可不决定其为公共工事与否。

（三）公用征收，即剥夺私人不动产所有权。故公用征收不量行之于动产，专对于土地及土地定着物行之。盖动产，能供给同质同之物，无用强制之必要。若夫所谓征发，则主行于动产上，以其出于军事上必要，与公共工事无涉。不可以是混为公用征收。

（四）公用征收，为起业者，新设定其权利。公用征收权常属于国家，国家以外无有行征收之权者。然公共工事，不独国家施设之。公共团体及私人亦能施设之。又，为其工事，得请求公用征收于国家，国家亦应其必要，而行公用征收。其所征收之不动产所有权，则使起业者取得之。故剥夺于此一方，又设定之于他一方也。
国家技术监督局


技术监督行政案件审理工作规则
1996年9月18日，国家技术监督局

第一条 为了规范案件集体审议工作，保证正确、及时审理技术监督行政案件，制定本规则。
第二条 各级技术监督行政部门审理立案查处的案件，适用本规则。
第三条 各级技术监督行政部门应当设立案件审理委员会（以下简称“审委会”），负责对本部门立案查处的案件进行集体审议。
第四条 审委会设五至九名委员，其中主任委员、副主任委员各一名。主任委员、副主任委员由技术监督行政部门有关负责人担任，委员由技术监督行政部门的有关业务机构负责人担任。
审委会成员必须取得《技术监督行政执法资格证书》。
第五条 审委会应当确立审委会办公室（或者专职人员，下同），负责处理审委会日常事务。
第六条 需要立案查处的案件，在案件调查结束后由案件承办机构提出对案件的处理意见，并附案件的全部材料报送审委会办公室进行初步审核。
第七条 审委会办公室应当自接到案件材料后3日内对案件进行初步审核；对案件材料齐全的，即可提交审委会进行集体审议。
第八条 审委会审理案件实行会议制度。
审委会会议由主任委员或者副主任委员召集。对给予行政相对人较重行政处罚、属于听证范围的案件，应当由审委会三分之二以上委员参加集体审议；对其他立案查处的案件，可以由三人以上委员参加集体审议。
第九条 审委会应当对案件进行全面审议，并提出以下处理意见：
（一）违法事实清楚、证据确凿，依法应当给予行政处罚的，根据情节及具体情况，给予相应的行政处罚；
（二）违法行为轻微，依法可以免予行政处罚的，免予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；
（四）违法案件依法不属于本部门管辖的，移送有关部门或者司法机关进行处理；
（五）违法事实认定不清、证据不足的或者程序违法的，由案件承办机构补证或者纠正。
第十条 审委会办公室应当将上述处理意见，告知行政相对人，听取其陈述和申辩；其中依法属于听证范围的，同时告知行政相对人享有申请听证的权利。
第十一条 审委会办公室应当充分听取行政相对人的陈述和申辩，并记录在案。
第十二条 审委会办公室应当在听取行政相对人陈述和申辩或者听证活动结束后的3日内，将有关情况及笔录报送审委会主任委员、副主任委员；必要时，可以再次召集审委会会议进行审议。
第十三条 技术监督行政部门负责人对审委会提出的处理意见进行审核，签发行政处罚决定或者其他行政处理决定。
第十四条 审委会办公室应当组织案件承办机构制作行政处罚决定书或者有关的行政处理决定书，并应当严格履行执法文书交接核准手续。
第十五条 审委会办公室负责督促案件承办机构对案件进行整理归档，上报备案。
第十六条 本规则由国家技术监督局负责解释。
第十七条 本规则自一九九六年十月一日起施行。