浅论基层人民法院司法制度改革

李娜


　　基层人民法院由县人民法院和市人民法院，自治县人民法院，市辖区人民法院组成。负责审判刑事、民事和行政的第一审案件。
　　基层法院建设与改善，对人民法院的整体工作起着举足轻重的作用。基层法院的工作人员占全国法院系统人员的绝大多数，全国法院的法官、书记员、法警及司法行政人员有 80% 以上在基层法院。基层法院审判案件的数量占全国审判案件数量的大多数，大约也在 80% 以上；法院的审判方式改革、审判流程管理、案件质量管理、司法统计、宣传、调研、案件执行、基本建设等方方面面的工作，每一项都很重要，都不能偏废；此外，基层法院还担负着人民调解组织的指导工作，还要参加来自各部门和领导安排布置的诸如扶贫解困、创建卫生城市、招商引资之类的活动。基层法院的工作水平、整体形象、司法公信力如何，直接关系到人民法院的前途和命运，也关系到党和国家在人民群众中的威信。

一、基层法院的机构体制

　　宪法体制下的司法机关，必须是独立于政府体系之外的国家机构，与政府平等的为实现国家政权的管理履行审判权。为此，法院需要独立的法律根据来保证其独立、公正的履行国家义务，以维护国家政权的稳定。但由于历史原因，现行体制下的社会意识形态对司法在国家权力体系中的法律地位缺乏足够的认识，导致我国目前司法中立尚未全面展现出来，也使我国现行宪法体制下的一府两院制度因人事、财产的隶属而不能中立司法体制。
　　一些地方党政机关将人民法院作为政府的一个下属单位或职能部门对待，要求法院参加政府的各种管理性工作，为法院分配不属于司法职能的工作，甚至给法院下达创收任务，或将法院的诉讼费用纳为地方财政预算资金随意调配，致使法院办案经费、基础设施建设经费、装备经费等无法保障。这些观念和做法虽然都是不能正确认识法院地位的结果，但主要是宪法体制不能在地方上落实和执行所致。宪法赋予法院的法律地位尚不能得到保障，法院审判工作就更不能在现行司法体制下为法制社会中的经济建设和社会秩序提供有效服务。

二、基层法院的物质供给

　　从现代司法理念的观点看，现在的法院应当体现的特征是人民法院依法独立审判；司法公正且有效率；由职业化法官履行司法职责；具有科学的诉讼程序制度；具有满足审判工作需要的司法装备；司法具有极大权威。在财政供给上，除国家预算拨款外，有中央财政统一管理国家法院诉讼费用，真正使诉讼费取之当事人，用之当事人。但从现行体制看，是不可能实现的。
　　法院是隶属于国家权力机关，不受任何机关和部门的干预，在共产党的领导下，独立于政府之外，代表国家行使审判权。但在现行体制下，基层法院的人工工资、办公、办案、车辆、医疗等全部经费都是地方财政。诉讼费也被地方财政列入财政计划中，不仅不能按时拨款，而且将部分仍至一半的经费被同级政府挪做他用。法院审判工作的根系依赖于地方财政供给，独立司法的权利受到了地方政府的辖制。

三、基层法院的队伍素质

　　一名基层法院的审判员虽然由本级的国家权力机关任命，但其职级仅相当于政府科员，而与审判员同台受任的均为政府部门的正科级职官员。有学者指出，“在我国法官队伍建设中，同质化还很不充分，法官个体间的素质参差不齐，表现为两极分化的态势：一方面，中级以上的法院因其待遇优厚、行政级别高和生活条件好而吸引了许多优秀的法律人才，另一方面是基层法官因待遇低薄、行政级别低，生活环境艰苦（基层派出法庭往往在边远地带），而无法吸引和挽留优秀法律人才，但后者却承担了大部分案件的一审工作。”
　　在基层法院，大多数法官都能够完成一般案件的审理，但对较为复杂、疑难案件以及随着经济发展而出现的新类型案件的审理，许多法官便显得力不从心。

四、基层法院改革的模式构想

1．提升基层法院在社会上的地位，提高基层法官的薪金待遇。
　　为了保证基层法院能够独立行使审判权而不受干涉，必须提高基层法院的级别，至少应高出县区级（而不是同级）政府首脑的级别，等到适当的时候，彻底与行政级别脱离，代之以法官等级制。

1．建立人民法院经费保障制度
　　为从经费保障制度上削弱地方和部门保护主义的干扰，杜绝办案“三同”等影响法院形象的顽症，建议对人民法院经费实行中央财政和省级财政三级保护制度，即地方各级法院的人员工资，由省级财政统一负责，由高级人民法院统一管理；全国法院办案经费由中央财政统一负责，由最高法院统一管理。

2．设立跨行政区域的专门法院
　　海事法院体制改革的经验表明，人事、经费上管一级和行使跨行政区域管辖权是铲除地方保护主义、确保司法公正与效率的有效措施。因此，我们借鉴海事法院、银行管理体制改革的经验，探索设立跨行政区域的法院或专门法院。理想的制度设计是打破现行的法院按行政区划设置的状况，重新设置地方三级法院，现行基层法院派出法庭的设置就是一个好的举措。

3．基层法官的薪金待遇的提高
　　提升基层法院地位，提高基层法官待遇，对于基层法院专业性队伍的建设具有特别重要的意义。在当前的国情下，应当主要依照法官等级确定薪金，可高出国家公务员薪金的 2-3 倍，并逐步过渡到纯粹依照法官等级来确定薪金。有人直接声称，“人的问题和钱的问题是司法改革的根本问题”，也有人断言，“司法改革能不能成功关键在于钱、人”。 如果在经费和人事问题上仍然依赖同级政府和党委，一切改革都会在这个问题上夭折。

4．科学规范基层法院的审判管理制度
　　审判管理是以法律规定为基础的一项管理制度，其不同于行政管理。行政管理是一种等级化的集中管理，只适用于行政性事务，不适用于以案件裁判权为核心的审判事务。因此，如果将审判权与行政权相混淆，就会使裁判权变成领导权，就是违背审判规律的。但是，我们已经沿袭了多年的具有浓厚行政色彩的汇报案件习惯、领导审批案件习惯，恰恰是违背司法的独立审判原则的。这一点，在基层法院尤为突出。因而，基层法院改革的重点一定不能避开这方面内容。基层法院应当科学地制定审判流程管理制度，让法官严格地在审判管理制度框架下从事审判工作。要把法官从各种非审判性工作或事务中解脱出来，集中精力办案，提高办案效率和办案质量。
　　现代司法理念的形成，是需要条件的。在一个法治国家里，如果不能解决起码的宪法机制；不能明晰法院的隶属，特别是地方法院与地方政府之间复杂的交错关系；不能使人事系统独立于政府体制之外，国家法院的性质将一直不清不楚。那时，我们以什么标准去衡量现代司法理念的形成。所以，笔者认为，在提出用现代司法理念指导和引领我们共和国广大法官，用公正与效率主题保卫共和国政权时，我们至少不会为自己的名分汗颜。

【参考文献】：
1．孟 天：《以基层法院为重点》，载《人民司法》 1999 年第 9 期。
2．杨伟：《试论基层人民法院职权配置改革》
3．滕威：《基层人民法院现状及其改革的构想》，2008年7月16日。

黑龙江省北安市人民法院 李娜


财政部


财政部关于加强政府性基金管理问题的通知
财政部




国务院各部委、各直属机构，各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府：
根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）、《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》（中发〔1997〕14号）和《国务院办公厅关于印发财政部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔199
8〕101号）的规定，为了加强政府性基金管理，现将有关事项通知如下：
一、本通知所称政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规和中共中央、国务院有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。包括各种基金、资金、附加和专项收费。
二、根据国发〔1996〕29号、中发〔1997〕14号和国办发〔1998〕101号文件的规定，设立政府性基金项目应当报财政部审批，重要的政府性基金项目，由财政部报请国务院审批。
各地区、各部门申请设立政府性基金项目、变更项目名称、改变征收对象、调整征收范围或标准、减免政府性基金等，一律按照上述规定程序办理。其他任何部门和地区均无权批准设立政府性基金项目、改变征收对象、调整征收范围和标准、减免政府性基金，也不得以行政事业性收费
名义变相批准设立政府性基金项目。
三、经国务院或财政部批准设立的政府性基金项目，除财政部另有规定外，一律按照规定使用省、自治区、直辖市以上财政部门统一印制的政府性基金专用票据。
四、征收政府性基金的部门或单位，应当严格按照国务院或财政部批准的项目、范围和标准征收政府性基金，不得多收、少收、自行减免或截留政府性基金。
五、除国务院批准的政府性基金项目外，经财政部批准设立的政府性基金项目，其有关政策的解释，包括征收对象、征收范围、征收标准、资金管理、票据管理、减免政策等，统一由财政部或财政部会同有关部门负责。
六、政府性基金是财政性资金，实行收支两条线管理。收入要按照规定分别缴入同级国库或预算外资金财政专户，支出按照财政部门批准的预算或计划安排使用，不得挪作他用。政府性基金的使用部门和单位要建立健全有关财务管理和会计核算制度，按照规定向同级财政部门报送年度
政府性基金收支计划（预算）和决算。
七、各级财政部门要会同有关部门加强对政府性基金的管理，确保资金安全和专款专用。要建立和完善政府性基金监督检查制度，加强对政府性基金收支及其票据使用情况的日常监督和年度稽查。对违反本通知规定的，按照国务院《关于违反财政法规处罚的暂行规定》进行处罚，并依
照国务院《违反行政事业性收费和罚没收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院令第281号）的规定，追究有关单位领导和直接责任人的责任。
八、本通知自发布之日起实行。



2000年3月9日